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公用企业实行混合所有制如何“磨合”

文章来源:  泰州工程造价信息网 发布时间: 2014年08月20日   浏览: 848   作者:泰州工程造价信息网

十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“要积极发展混合所有制经济”,舆论界普遍认为混合所有制将是深化国企改革的新思路。在随后各地政府出台的国企改革意见中可以发现,市政公用行业均被作为深化改革的重点领域之一,可以预见混合所有制将在改革中得到进一步的应用。

市政公用企业实行混合所有制,引入社会资本除能拉动投资、增强内需外,还可以引入市场竞争机制、增强行业活力、提高建设运营效率、减轻政府财政压力。可以说对行业改革的推动作用是非常明显的。然而,以笔者在全国范围内运作过的大量市政公用市场化改革项目的经验来看,市政公用企业实行混合所有制也并非一帆风顺,其过程中存在着诸多冲突,主要表现在:宏观法律和制度体系缺失所造成的冲突、企业利益与公共利益的冲突、政府角色的冲突和企业文化上的冲突几方面。

上述矛盾冲突在公用企业股权转让项目中都或多或少存在,如果在实行混合所有制过程中未加以重视并妥善解决,企业的运营必将受到很大的影响。笔者曾参与的我国西北某省会城市供水企业改制项目就是一个较典型的案例。

该市市委、市政府在顶住因2008年金融危机及国内水务改革大讨论所带来的巨大的市场压力下,启动了供水企业改制项目,并最终在外部专业的咨询机构和法律顾问的帮助下,经过一系列合法合规的操作程序后成功引入了投资人,由政府控股的合资公司正式挂牌。

应该说,该项目运作时,不论在国有资产的保值增值方面,还是提高供水管理效率、拓宽城市供水行业融资渠道方面,均达到了政府的预期,在当时也得到了外界和上级主管单位的一致认可。然而好景不长,合资公司运行后,由于项目的一些边界条件发生变化,且合作双方对当初协议内容的解读产生分歧,导致在协议执行上出现较多问题,股东间的对立情绪越来越严重,继而使得双方派驻到合资公司的管理层也出现了对立,不仅在关乎公司发展的重大问题上常常形成不了一致意见,严重影响公司的正常经营,而且还造成城市新增供水设施的投资迟迟不能到位,对城市居民用水也造成了较大的不良影响。这一系列问题长期得不到解决,加之双方股东对于公司经营策略、发展方向也存在一定的分歧,使得双方对于能否继续合作产生了质疑。

该项目面临的问题就是多种矛盾冲突未能及时解决而导致的,这恰恰也是公用企业市场化改革成效的体现,正是由于改革以后,政府和企业都开始重视规则了,以协议作为合作边界,才使得原来隐藏的问题显现出来。

公用行业推进混合所有制将是未来较长一段时间的工作重点,如何从现有项目出现的问题中汲取教训、总结经验,使得未来的发展之路越走越宽,是摆在每个相关政府官员、从业者面前的现实问题。从笔者所参与的项目和了解的情况看,注意以下几点将对做好这项工作大有裨益。

充分重视前期工作,并将规范运作的理念贯彻始终。目前很多出现问题的项目,除后期法规政策变化、经营条件变化等客观因素的影响外,更多的是由于前期运作不规范、法律文本不严谨等原因导致的。因此,政府在进行项目决策前,务必要做足前期工作,针对公用企业股权多元化后可能面临的问题提前做好准备,以降低后期问题出现的概率和给企业及公众带来的负面影响。

各方均要秉承契约精神,在企业稳定运营的前提下落实协议约定。公用企业实行混合所有制是以各合作方签署的一整套完整协议作为保障的,这些协议是各方充分博弈后在当时条件下所能达成的一个平衡。因此,协议一旦签订,除特殊原因外,在后期执行中均应严格遵守。否则一旦出现某一方或双方不履约的情况,就会出现上述案例中的扯皮现象,不仅牵扯了两方股东的大量精力,而且还严重影响了合资公司的正常运营。笔者所在公司担任该项目的咨询顾问后,首先提出的就是股东双方必须在保证合资公司持续稳定经营的前提下解决履约问题,因为这也是前期协议能够达成的出发点。即使后期由于项目条件或某一方思路发生变化而影响了协议的落实,如果想要继续合作,就必须基于这个出发点寻找新的平衡。

从构建现代企业制度所要求的企业法人治理结构入手,提升经营管理水平,解决改制过程中遗留的内部问题。上述案例中的合资公司因股东的对立而导致公司董事会在重大决策上陷入僵局,就是由于法人治理结构的不完善造成的。破解之道就是要在治理结构上进一步完善董事会制度,可考虑引入外部董事参与企业决策、行使监督的权力制衡机制。同时大力推进市场化的职业经理人制度,切实打破传统公用企业的行政属性,以降低管理者“亦官亦商”双重身份对企业管理造成的影响。

从合资企业的战略制定入手来促进企业文化的融合。从国内外并购项目的经验来看,企业文化的融合是一个难题,而且常常需要经历一个较长的磨合过程。对此,笔者建议在合资公司成立后,应尽早启动公司发展战略的制定工作。通过编制战略来统一各方的思想,因为战略制定的过程也是合作各方思想不断的碰撞、吸收、融汇的过程。

理清政府与投资人的合作边界,设计可行的变更机制。许多争议和矛盾产生的原因在于政府和社会资本的相互关系不清晰和考虑问题的出发点不一致。笔者认为有关部门应借助国家推进PPP项目的东风,逐步梳理政府和私营部门合作的边界条件、进一步完善配套法律法规,重点在于风险承担原则、价格形成与变更机制等。这些原则和机制应在法律文本和项目前期工作各方理念中充分体现。同时,在合同层面,建议总结当前经验教训,广泛研究和参考复杂工程合同的变更原则和变更机制,引入变更委员会或仲裁协调机制,分别处理由甲方提出的、乙方提出的、第三方由公众社会提出的各种变更,把各种责任风险、价格变更、项目维护、升级改造等成本费用的变更规定清楚,并且设计好可操作的实施程序。

公用企业发展混合所有制会是一个长期的过程,不可能一蹴而就,在这个过程中必将有大量深层次的问题暴露出来,需要在不断磨合中去消纳和化解。目前,我国正在启动特许经营立法的工作,各种制度建设也正在进行中。随着宏观层面的不断完善和微观层面的项目积累,相信今后社会资本进入公用事业领域时,各方的利益将能得到更为有力的保障,公用企业发展混合所有制的道路也将更为顺畅。

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