统一的招投标监管机构势在必行

——由株洲和宿迁等地改革探索引发的思考

位于三湘大地中部的株洲市，10年前曾因开全国招投标集中统一管理先河，率先改革探索招投标管理体制，成立全国“第一标局”而引起轰动；6年前，因改革创新扬名的江苏省宿迁市成立由市政府直管的招投标机构——宿迁市招标投标管理办公室。去年，宿迁又进行了深化改革，成立了宿迁市公共资源交易管理办公室，把全市招投标的监管工作收进“笼子”，二者有异曲同工之妙。《中国建设报》对上述两个地区的改革实践均多次报道，对于规范招投标市场、完善监管体制起到了推动作用。如今，10年过去了，这些地区招投标集中统一监管收到哪些成效，存在什么问题，下一步如何发展……带着这些问题，前不久记者再次走访了他们。

总体上说，10年来株洲市独特的招投标监管体制，发挥出了前所未有的效果，有效地维护了招投标的“三公”，遏制了工程建设领域的腐败行为，保护了干部，接待了500多座城市、几千人的现场考察学习，为全国公共资源交易监督管理体制改革提供了宝贵经验。宿迁市实行公共资源综合监管新机制，积极构建“集中交易、统一监管、综合执法、管办分离”的公共资源交易阳光平台，打造“公平公正、共享阳光”的品牌，得到了各级领导、省内外同行、各方主体和广大群众的广泛赞誉。

“株洲模式”和“宿迁特色”——改革取得初步成果

五统一的“株洲模式”：一是统一监管机构。把原来分散在17个部门的招投标监管权集中统一起来。二是统一市场平台。按照“同城合一”的要求，在全市集中建设了集信息发布、交易服务、集中监管三大功能于一体的招投标交易服务市场。三是统一专家资源。建起了有1500余名评标专家、25个专业类别的综合评标专家库。四是统一管理系统。在2005年就率先在全国招投标领域开发了电子招投标管理系统。目前，株洲正按照建立公共资源集中交易的大趋势，开发建设公共资源交易电子管理系统。五是统一规范标准。为确保“打铁者自身硬”，市招投标局不断完善各项规章制度，统一规范工作人员的廉洁从政行为，研发“电子包公”全程跟踪介入监督招投标监管的全过程。“十六”字铸就公共资源交易管理“宿迁特色”品牌。一是“集中交易”。把市区内工程建设、土地交易、产权交易、政府采购等公共资源交易项目全部纳入统一交易平台。二是“统一监管”。整合市住建、交通、水利等行业原有的招标办职能和政府采购职能，成立具有综合监管职能的市公共资源交易管理办公室，实行统一监管。三是“综合执法”。由市公共资源交易管理办公室实行综合执法，市交通、水利等行政主管部门安排专人驻场办公。四是“管办分离”。招标人组织实施、评标专家独立评标、市公共资源交易管理办公室统一监管、纪检监察机关执法监察。政府对公共资源交易的监管由部门“兼管”转为政府“专管”，真正实现“管办分离”。通过搭建统一平台、明确职能定位、扩大进场范围、规范市场监管、强化社会监督等，公共资源交易管理“宿迁特色”品牌影响不断扩大。

前进遇阻——改革中出现的问题

随着改革的向前推进，一些问题也逐渐暴露出来，阻力也增大了，存在的主要问题有：

（一）监管和市场“同城合一”的目标未能完全实现

按照国家对招投标管理工作的要求，不仅工程建设项目要全部进入集中统一的市场进行交易和监管，而且政府采购、国土、企业产权、药品器械耗材等“五大块”公共资源的交易都要纳入统一监督。但株洲市目前真正进入市场交易的项目从内容上仅限房建、市政、交通、水利、园林绿化等工程建设项目和政府采购的一部分项目。宿迁市于去年成立了公共资源交易管理办公室，但在同城合一方面也还存在一些不到位的地方。

（二）招投标执法监督的保障机制未能全面建立

株洲市由于授权有限和执法力量薄弱，导致对政府采购、交通、水利等项目的监管难以到位。

政府集中采购机构正常经费未能全面保障。2003年《政府采购法》出台后，根据法律“管采分离”的要求，株洲市成立了非盈利事业法人——政府集中采购中心。但是，由于社会中介机构与集中采购机构“抢”业务，集中采购机构代理的业务每年仅为应代理项目数的百分之二三十，严重制约了代理服务费的收取，政府集中采购中心多年来完全靠举债度日，生存发展步履维艰。宿迁市由于将政府集中采购纳入市公共资源交易中心，基本上不存在类似问题。

统一监管势所必然——各地的努力探索和实践

2000年国家颁布实施《招标投标法》时，主要目的是解决各行业、领域招投标活动的程序不一、标准不一等乱象。一直以来，各部门按照国务院有关职责分工要求，对各领域的招投标活动实施相应管理和监督。而招投标管理工作不仅是一项专业技术工作，还是各级纪检监察机关反腐败源头治理的“抓手”。实践证明，授权一个部门集中监管招投标活动，同时让专业监督机构及社会加强对这个部门的监督，不失为一个解决现阶段招投标管理“九龙治水”问题的较好选择。

目前，全国已有安徽、湖北、广西等13个省和自治区建立了省、市、县三级集中统一的招投标监管机构和交易平台，市（地）级206个。已实现全部进入公共资源交易市场的市（地）193个，县（区）1323个。2012年国家颁布实施《招标投标法实施条例》从法规层面认可了各地不断探索的体制改革成就，也为下一步全国的招投标集中统一管理提供了依据。

2012年4月，国务院廉政会议要求“要进一步推进招标投标管理改革。整合各部门分散设立的招投标市场，加快建立健全统一规范的招投标和公共资源交易市场，不仅政府投资和使用国有资金的工程建设项目招投标要进入有形市场，政府采购、国有产权交易、国有土地使用权和矿业权出让等，也要进入有形市场”。2013年3月李克强总理进一步强调“特别要加快推进公共资源交易市场化改革……从源头上减少和治理腐败”。

实际上，各地对于统一的招投标监管模式也一直在进行进一步探索和实践。

全国的公共资源交易平台大体有三种模式：最早的是建立统一的公共资源交易场所，给相关管理部门提供集中交易和监管平台。这种仅统一交易场所的模式在运行过程中出现了政出多门、沟通协调配合不畅、推诿扯皮等一系列问题，需要进一步加强交易过程的组织、协调。于是又发展到第二种模式是组建公共资源交易监督委员会，由政府主要领导担任主任，相关部门为委员会成员。委员会下设日常办事机构“办公室”，主要职能为组织、协调公共资源交易过程中出现的各类问题。但是，由于“办”的权责不对等，行政管理成本大，且无法很好履行公共资源交易监督行政管理职能。第三种模式是组建具有行政执法监督职能的公共资源交易监督管理局。实践中各地都在积极探索各种有益于加强公共资源交易监督管理的新模式。有的城市在借鉴、吸取其他地市经验教训的基础上，直接建立政府直管的公共资源交易监督管理机构，如湖北省等。这种模式也被业内称作加强公共资源交易监督管理的发展趋势。

公共资源交易市场化改革是一项全新的工作，没有现成的模式。各地的改革创新基本遵循着“政事分开、事企分开和管办分开”的原则百花齐放，但基本目标都是理顺市场监管体制，整合执法监管力量，解决多头执法、重复执法问题，破解公共资源交易领域各自为政的症结，实现“制定规则-规则执行-执行监督”的相互制衡。

继续深化改革——全面推行统一监管的有效途径

一是继续深化改革，奋力打造招投标体制创新的升级版。政府应围绕国家对公共资源交易改革的要求，把政府采购、企业产权、国土、医药器械耗材等公共资源全部纳入招投标市场，统一交易、统一监管。在这方面宿迁走在了前面，而曾在全国领先的株洲需要更进一步。为此，建议有条件的城市设立“公共资源监督管理局”，授权其对公共资源“五大块”交易的行政执法监督管理权，真正实现统一监管的效能。另外，在执法层面上，成立公共资源管理行政执法支队，整合分散在各部门的招投标行政执法力量，将行政处罚权由公共资源监督管理局集中授权给执法支队行使，确保招投标综合监管有法可依、有队伍作保障。目前，宿迁市正在推进集中行政处罚权工作。

二是巩固改革成果，推进公共资源交易同城合一。进一步深化改革成果，要求工程建设、政府采购、土地拍卖、产权交易等所有涉及公共资源交易的事项全部进入市公共资源交易中心进行交易。同时，要将市区内招标投标监督管理职能统一整合到市公共资源交易监督管理局，实行统一监管，市辖区、市辖新区等可选派业务骨干进入市公共资源交易中心驻场办公，在市公共资源交易监督管理局统一管理下分别负责各区业务审查办理、开标评标现场监督和服务工作。招标文件资料备案、信息发布、保证金管理、投标企业信息入库和使用、招标代理与评标专家管理使用、投诉受理、执法监察、收费等统一由市公共资源交易监督管理局组织实施，推进公共资源交易管理真正实现同城合一。

三是继续整章建制，不断探索规范各类项目招投标交易的新举措。随着招投标制度的深入实施，进入市场交易的项目范围越来越广泛，要使招投标管理工作达到“少花钱、办好事、不腐败”，助推经济发展，就需要不断总结经验教训，既严格依法依规，又要优质高效服务于项目、服务于市场主体。要狠抓市场主体的自律教育，要与社区、纪检监察携手，培养监管人员的廉洁从政、依法行政意识。要重点围绕目前招投标市场的围、串、挂、靠顽疾，探索行之有效的措施，确保用制度管人、用科技手段管权、用服务理念管事。宿迁市近年先后出台了《关于进一步加强公共资源交易管理工作的实施意见》、《宿迁市公共资源交易信用管理暂行办法》等，对规范公共资源交易市场秩序起到了明显成效。

四是继续加大投入，全力打造功能完善的公共资源交易电子管理系统。株洲市的招投标管理曾以全过程电子化成为典范。今年2月，国家颁布实施的《电子招标投标办法》为该市正在建设的公共资源交易电子管理系统明确了目标。目前，株洲市正在开发新的管理软件，旨在以项目招投标交易为轴心，实现相关部门的在线行政审批、综合监管、网上交易、行政监督、市场主体诚信体系建设等多种功能；并可实现远程异地互助评标和网上开评标现场视频直播及中标施工企业关键岗位人员GPS手机定位等功能。宿迁市也在完善公共资源交易管理全程电子化升级版，将借助科技力量将权力放在制度的“笼中”。（来源：中国建设报）