住房和城乡建设部标准定额研究所

《关于全面深化工程造价管理改革的意见》提纲

（征求意见稿）和国家工程造价数据库汇报内容

各省、自治区、直辖市、国务院各有关部门（行业）工程造价（定额）管理机构：

现将《关于全面深化工程造价管理改革的意见》提纲（征求意见稿）和国家数据库汇报内容发给你们，请你们认真研究，在下周讨论会上提出相关意见。此稿为内部资料，请勿外传。谢谢！

住房和城乡建设部标准定额研究所

2014年1月15日

《关于全面深化工程造价管理改革的意见》提纲

（征求意见稿）

一、全面深化工程造价管理改革的指导思想和总体目标

1.指导思想

贯彻落实十八届三中全会精神，紧紧围绕使市场在工程造价确定中起决定性作用，深化工程造价管理改革，转变政府职能，以制度标准建设、市场活动监管、造价公共服务提升为重点，充分发挥造价管理在规范建筑市场秩序、提高投资效益、保证质量安全上的基础作用，努力开拓工程造价管理事业新局面。

2.总体目标

建立和完善“政府规范引导，企业自主报价，竞争形成价格，监管行之有效”的工程造价形成机制，促进建筑市场公平交易。

建立和完善以工程造价标准规范、计价定额以及工程造价信息为核心内容的工程计价依据体系。

以“加强行政监管，完善行业自律，实现公平守信”为方针，规范造价咨询市场秩序，促进造价咨询业可持续发展。

二、工程造价管理法规制度建设

1．存在的主要问题

（1）现有的造价管理制度与工程造价全过程管理不太衔接，“铁路警察，各管一段”。

（2）工程造价管理政策与建筑市场其他管理制度协调不够，如招投标、合同管理等。

（3）工程计价依据和造价咨询市场制度建设碎片化，缺少顶层设计。

2．原因分析

（1）从项目的角度看，造价管理应贯穿始终，而从部门职责分工看，造价管理分属不同部门（发改委、住建部门、财政部门、审计部门等）或不同司局，制度建设缺乏更高层面协调，与相关部委、部内司局缺乏沟通。

（2）我国清单+定额+信息的计价依据体系形成有其历史发展的客观原因，制度建设缺少全覆盖、体系化的顶层设计。

3．解决措施

（1）推动规范建筑市场计价秩序的制度体系建设。建立部际协调机制，联合制定工程造价全过程管理制度，加强政策之间的协调。促进《建筑市场管理条例》出台，完善造价相关条款。完善全过程造价管理、工程交易结算、纠纷争议解决制度。

（2）开展计价依据管理制度体系建设。构建各类计价依据编制和发布管理制度，明确程序、原则、基本形式。完善工程量清单计价标准体系。加强工程造价信息化相关标准体系研究。

（3）完善规范造价咨询市场秩序的制度体系建设。完善企业资质和人员资格管理制度。建立企业和执业人员信用档案，开展诚信体系建设。出台造价咨询企业执业相关规范、规程。建立造价咨询行业自律公约。建立以资质资格和诚信体系为监管手段，以造价咨询业务规范、规程、指南为服务内容，以行业自律公约为基本行为准则的制度体系。

三、工程量清单改革

1．存在的主要问题

（1）清单执行率不高，编制质量有待提高。（广联达抽样调查结果，总体40%用清单，60%用定额）。

（2）历史原因造成我国目前存在清单计价和定额计价两套体系，两套计价体系存在交叉、矛盾、不协调的地方，如工程分类、子目划分不完全一致，增加企业组价难度。

（3）各专业工程的工程量清单规范仍未建立，铁道、电力等专业工程仍未进入国家标准。

2．原因分析

（1）一是现行的清单计量规范是基于施工图阶段编制的，其子目设置不适应不同设计深度、不同复杂工程以及多样承包方式的计价需要。二是推行清单计价规范的配套措施不完善，如评标时间过短，经济标的清标留于形式，导致原本应在评标阶段解决的问题流入后期，引起纠纷。

（2）两套计价体系政策上不相衔接。

（3）建设工程工程量清单计价规范体系未建立，与各专业工程清单编制的需求沟通不畅。

3．解决措施

（1）修订工程量清单计价规范和工程量计算规范，调整清单项目层级，建立从单项工程、单位工程、分部分项工程到构件的多层次子目划分的工程量清单，适应不同设计深度、不同复杂工程以及多样承包方式的计价需要。

（2）明确清单、定额在工程计价过程中的不同分工，出台清单、定额编制规范，统一工程量清单与计价定额的子目划分、编码规则、工程量计算规则，实现定额为清单组价相衔接的机制。

（3）制定工程量清单计价规范体系，逐步完成铁路、电力等其他行业的清单计量规范的编制，形成以建设工程工程量清单计价规范为母规范，各专业工程计量规范配套使用的清单计价标准体系。

（4）促进清单计价配套措施的完善，如促进评标机制，特别是经济标清标的完善，推行适合清单计价的要素价格指数调价法等。

四、工程计价定额改革

1．存在的主要问题

（1）各地区、各行业定额表现形式不统一，不利于企业在统一市场规则下计价。

（2）定额存在二次组价，与清单不相适应，加大了造价专业人员的工作量。

（3）定额消耗量不能很好的反应市场实际，不能及时补充新工艺、新技术、新材料。

（4）房屋建筑和市政工程的估算指标、概算定额缺失，不能满足全过程的工程造价需要，房屋修缮定额缺失。

2．原因分析

（1）各地区、各行业根据自身需要调整了定额表现形式，缺乏统一的定额编制规则。

（2）传统定额的工料机的表现形式需要二次组价才能形成清单综合单价。

（3）定额的日常数据积累缺失，定额修编数据来源匮乏，定额修编缺少人财物支持。

（4）定额体系不完善，定额编制缺乏统一规划。

3．解决措施

（1）制定计价定额编制规则，统一定额的编码规则、子目设置、计算规则、表现形式。

（2）将传统的工料机定额改为工料机、企管费、利润定额，为工程建设各方组建综合单价提供统一平台，简化计价程序，鼓励有条件的行业和地区编制全费用定额。

（3）充分利用信息化手段，加强定额的日常数据积累，建立定额全面修订和局部修订相配合的动态调整机制，及时反映新技术、新设备和管理进步，以及各生产要素的市场价格。清理已有定额，对不符合市场实际的及时修订如工期定额、劳动定额。

（4）制定建设工程定额体系，明确全统定额、行业定额、地区定额编制的分工，统一规划全统、行业和地方的定额编制。制定房屋建筑、市政工程的估算指标、概算定额和房屋修缮定额，服务工程造价全过程管理。

五、工程造价信息

1．存在的主要问题

（1）发布的造价信息品种不全面，发布不及时，不能满足市场需要。

（2）部分造价管理政策和计价依据存在与市场脱节现象（如人工费）。

（3）各地区、各行业的造价信息无法实现互联互通、数据交流。

2．原因分析

（1）缺乏能调整工程造价的指数、指标，材料价格信息不全面、不及时。

（2）造价资料积累的信息化程度不一，造价数据利用不充分，造价管理政策和计价依据的制修订缺乏数据支撑。

（3）未认识到造价数据积累、共享的重要性，造价信息标准化缺乏总体规划，标准缺失。

3．解决措施

（1）充分了解建设市场需求，制定工程造价指数、指标编制规则，编制全国统一的工程造价指标指数目录和工料机价格指数目录，划清政府与市场造价信息服务边界，鼓励第三方提供造价信息服务，适应企业及时准确组价需要。

（2）启动全国工程造价数据库建设，提升造价资料积累手段，充分、及时利用造价数据为制修订造价管理政策和计价依据服务，满足市场需要。

（3）做好工程造价信息化顶层设计，研究工程造价信息化标准体系，制定造价数据交换标准，实现造价数据共享。

六、工程造价咨询业健康可持续发展

1．存在的主要问题

（1）市场恶性竞争，工程造价咨询企业执业质量有待提高，存在资质出借、出租和专业人员挂靠等现象。

（2）工程造价咨询企业规模偏小，业务单一，高水平咨询项目较少。一是与工程设计、工程监理、会计等行业相比，工程造价咨询企业规模偏小，产业集中度偏低，且继续呈下降趋势。二是工程造价咨询业务单一，仍然局限于工程计价业务，在项目价值管理、全面管理、国际工程咨询尚未取得明显突破。

（3）存在行业、地方保护现象。有些省，甚至县要求外地甲级企业必须在当地注册分支机构方可备案，部分省市进行非常严格的审查性备案，要求必须转入当地一定数量的造价工程师等。部分部门要求企业必须具有一定的行业造价员才能准入。

2．原因分析

（1）社会诚信体系不健全，工程造价咨询业标准体系缺失，政府在行业监管和信用制度的建立方面缺乏制度、规划与手段。协会组织还在发育中，没有发挥好社会组织在行业自律方面的功能。

（2）工程造价咨询行业发展时间不长，脱钩改制后，规模企业较小，企业集中度较低。甲级企业的门槛较低，企业治理不完善，内部缺乏整合做大的动力，外部缺少政府的有效引导。因企业规模偏小，高端人才匮乏，企业向高端业务的发展能力不足，动力缺乏。

（3）地区或专业发展不平衡，部分地方或行业出于继续教育、税收等利益设置地区或行业壁垒。另外，部分工程造价咨询企业的分支机构确实存在挂靠现象。

3．解决措施

（1）建立健全工程造价咨询业监管制度。修订《工程造价咨询企业管理办法》，出台《工程造价咨询企业和造价工程师监督检查管理办法》，强化工程造价管理机构监督职能，实现对造价咨询企业、执业人员和成果文件的监督制度化、常态化。

（2）建立工程造价咨询业标准体系。梳理现有标准，完善工程造价咨询管理标准、操作规程和质量管理标准，发挥标准规范在工程造价咨询业的基础性作用。

（3）加快建立造价咨询业的诚信体系。研究建立工程造价咨询业的诚信建设规划，出台企业、造价师的诚信指标和评价办法，明确中央与地方，造价管理部门与行业协会在诚信建设中的职责分工。将诚信建设与企业资质、人员资格管理相挂钩，推进行政审批制度改革。

（4）修订造价咨询企业资质标准，适当提高甲级企业准入门槛。完善企业所有制形式，推进合伙人制度，研究适合造价咨询企业壮大和可持续发展的企业性质、股权结构和治理模式。鼓励企业开展全过程造价咨询业务，通过培训、奖励、综合信用评价等措施引导规模企业开展高端咨询业务、“走出去”，培养一批行业领军企业。

（5）健全分支机构设立和备案制度，制定工程造价咨询企业跨省承揽业务监督管理的具体措施，严禁设置地方壁垒。

（6）研究制定扶持少数民族贫困地区造价咨询业发展的政策，促进地区平衡发展。

（7）充分发挥行业协会在规范造价咨询业的自律和引导作用。

七、人才队伍建设

1．存在的主要问题

（1）造价工程师实际执业能力有待提高，执业资格挂靠现象较为严重。部分行业（如公路、水运、水利等）存在自设造价工程师的现象。

（2）造价员的考评标准不一，专业设置不完善，级别设置不统一。造价员的从业行为监管缺失。

（3）工程造价咨询企业的高端人才不足。

2．原因分析

(1)造价工程师从事的技术专业背景要求较高，现行造价工程师考试专业设置不能完全满足交通、水利等专业要求，考试未能充分体现实务操作要求。

(2)造价员实行全国统一自律管理制度前，各地已形成了不同的专业设置和级别，未按要求统一级别，现行的造价员管理办法对专业设置划分不够全面。造价员地方管理部门有的在注册中心，有的在造价站，有的在协会，缺少统一的监管制度。

(3)工程造价专业的学科体系刚刚建立，原有的工程造价执业人员学历偏低、知识结构不全面，个人能力受到业务范围限制。

3．解决措施

（1）按照更加偏重造价咨询实务操作要求开展考试大纲和培训教材更新以及命题工作，发挥考试引导作用。加大对出租、出借等违规行为的处罚力度，并将不良行为记入造价师信用档案向社会公开，情节严重的撤销注册。与人社、交通、水利等部门沟通，研究细化造价师专业设置的必要性和可行性，满足各类工程计价需要。

（2）完善造价员全国统一自律管理制度，逐步统一各地、各行业造价员的专业划分和级别设置，加强对全国建设工程造价员的从业监管。

(3) 制订《工程造价行业人才发展战略》，提出工程造价行业人才发展的指导思想、发展目标和发展战略，以及工程造价专业人员合理的层级结构。加强与建筑类大专院校联系，指导工程造价专业学科建设，积极探索造价员从业资格与工程造价专业大专院校学生之间的无缝衔接。配合中国建设“走出去”，支持企业培养国际工程造价管理人才。建立注册造价师和造价员个人信息统一平台，实现个人资格、信用档案等信息关联共享。

八、组织保障

1．存在的主要问题

（1）工程造价管理机构的专业人员青黄不接。

（2）造价协会大多未形成独立主体，依附于政府，与工程造价管理机构职责分工不清，人员素质较低，难以承担其应有职责。

2．原因分析

（1）造价管理机构的职能定位不清，缺少活力，待遇低，难以留住人才。

（2）从整个大环境看，社团组织的定位与发展受制于历史原因，目前仍未理清，立法上也仍未赋予社团的独立性与代表性。

3．解决措施

（1）以推进事业单位改革为契机，明确造价管理机构的技术服务和市场监管等职责，设置人才门槛，引入竞争机制，形成人才流动的良性循环，加强对现有人员培训。

（2）以推进政社分开为契机，理清造价管理机构与协会的关系和分工，加强协会自身能力建设，明确协会的独立性和代表性，更好地服务于企业和造价人员。