来源：江苏造价网
2008年11月15日，杭州地铁一号线湘湖站工程发生塌陷重大安全事故，造成21名现场施工人员死亡或失踪，并造成重大财产损失。据报道，发生事故的中铁四局通过招投标以最低价中标承揽的这个工程其实是一个亏本项目，而承包人在工程亏本的情况下是难以承担足够的安全措施费的。现有的事实已经证明：低价中标就是造成这起中国地铁建设史上最严重安全事故的根本原因之一。
值得重视的是，低价中标在近几年的建筑市场是一个极其普遍的现象，而当前又正处在中央和地方政府共同配套投资十多万亿人民币，实施加大基础设施投资以拉动内需的关键时期，如何确保工程建设的安全、质量，确实是一个令人担心的问题。笔者认为，前车之鉴，各地都应从杭州地铁塌陷事故中吸取教训，在基础设施项目招投标管理中采取有效措施取缔低价中标或质量、安全措施费为零的投标行为。
建议一：国务院应明确规定不允许低价中标
我国法律、法规都规定实行合理低价中标而禁止低价中标。《招标投标法》规定：投标人不得以低于成本的报价竞标。国务院的《建设工程质量管理条例》也规定：建设工程发包单位不得迫使承包方以低于成本的价格竞标。
建设部还在2005年12月1日施行《经评审最低价中标法暂行办法》。由于立法层次所限，该办法均未对低于企业成本价作罚则规定。上海市建委《关于<加强和完善建设工程招标投标管理规定>的通知》规定：根据不同工程规模和类型采用不同评标办法。施工招标可采用&lsquo经评审的最低投标价中标法&rsquo、&lsquo综合评分法&rsquo等评标办法。
上述政府规章和地方规范性文件对于合理低价中标作了相关规定，在实践中起到了一定的效果。但此类行政规章或地方规定效力太低，不能有效规范市场中的最低价中标的违法行为。为此，建议国务院尽快出台《基础设施建设工程合理低价中标管理条例》，实践证明：如没有法律明确的禁止性规定，取缔基础设施建设工程的最低价中标或安全质量措施费为零的投标报价是不具操作性的。
建议二：管理部门对诱导投标人低价报价的倾向应加强干预
在建设工程招投标实践中，招标人往往会利用投标人在激烈竞争背景下急于中标的心态，在招标文件中作要求不计取相关费用或不当让利的种种提示。例如，有一工程项目的招标文件明确工程采取定额计价，要求投标文件的让利幅度在工程总价下浮12%至17%之间确定。投标人为了中标只能在下浮幅度范围内的高值取定让利幅度为15.28%，而定额规定该类招标工程的法定利润标准为8.1%，如果承包人不偷工减料则一定要亏本。有的招标文件要求投标人在投标文件中明确是否计取超高费、安全、质量措施费等等。投标人在这种招标文件的提示下，为了中标就承诺不计取相关费用，于是工程施工的安全、质量的措施就只能由承包人贴钱才能得到保证。而承包商是商人，商人是以实现利润为目的的，于是牺牲的只能是施工安全和工程质量了。
因此，工程招标主管部门在审查招标文件时应严格把关，对处于市场优势地位的招标人的招标文件要加强审查，对明显的带有要求投标人不当让利和低于成本报价的提示，应依法进行干预，应要求招标人对招标文件进行修改，把影响工程安全、质量的在造价方面的先天不足在招投标过程中就避免掉。
建议三：主管部门应明确规定中标报价为合理低价而非不计成本的最低价
在建设工程招投标的操作实践中，不少地方政府建设主管部门对最低价中标事实上是有所限制的，有些工程项目的评标办法就明确规定评标范围要去掉一个最低报价，以体现排除最低价中标。但比较招投标双方对于降低成本和追求中标的主客观原因而言，仅有去掉一个最低投标价的措施远远不足以控制低价中标的弊端。在控制最低价中标的实践操作中，难以评判的在于什么是低于成本价？行业内一般的共识是：凡适用定额标准计价的，由于定额本身有利润的明确规定，投标人让利幅度超过定额规定的利润标准的即可认定为低于成本价。难题在于在当事人不适用定额标准而是自行约定的协议价，也即以企业成本价即市场价或双方约定的固定价作为计价依据时，如何认定投标报价是否低于企业成本价？对此，建议主管部门对建筑业企业成本价要作定义，对企业成本构成尤其是有关安全、质量的成本构成及其审核办法要作相应规定。如果因为对施工企业成本的核定有一定的难度就放弃审查或管理，对明显的采用企业成本价实现最低价中标不进行干预，那么，严格执行法律明确规定，预防因低于成本价而造成重大安全或质量事故就会成为一句空话。
建议四：评标专家应出具中标人报价是否低于成本的结论
评标专家在评标时应出具中标人的投标报价是否低于成本价的书面结论，并明确专家个人签名的法律责任。
从《招标投标法》第37条规定来看，评标委员会和评标专家应有义务廓清投标人的报价是否低于成本价，依法应排除低于成本的报价。既然法律对评标委员会应排除最低价中标有明确的要求，为什么还会有法不依，对最低价中标有禁不止呢？原因有二：第一，建设项目评标委员会中熟悉工程造价的专家人数不够，对投标报价是否低于成本价评审不严或者不作评判；第二，评标专家个人对评标结论虽有签名却未明确个人签名的法律责任。
按国际惯例，工程评标专家个人的签名具有严格的法律责任，如发现签名确认的结论有错，或者弄虚作假，专家要被取消个人资格并终身不得重新获得相应资格，严重的还要追究刑事责任。
因此建议：一方面主管部门要扩大工程项目评标委员会中造价方面专家的比例，使评标委员会能够切实承担法律规定的排除最低价中标的责任；同时要制定评标专家个人签名的法律责任制度，明确专家不得逾越的操守红线。一旦发生安全质量事故追究有关责任人时，评标专家如有责任也要一并处理。
建议五：加强对当事人标后让利行为查处
我国《招标投标法》第46条规定当事人中标后在签订合同时对中标的实质性内容不得改变。在实践中，建设主管部门监督招投标和合同备案之后，当事人的对策一般就在中标合同签约、备案后，又另行签订与中标合同在造价计价和费用计取的实质性条款不一致的私下合同即黑合同，双方实际履行的是黑合同。尽管最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第21条已规定，黑白合同以备案的中标合同即白合同作为工程价款结算的依据。但这只是当事人形成纠纷诉到法院后的处理原则，如果因此发生安全、质量事故的，运用这一处理原则时事故已经发生，不能起到补牢亡羊的作用了。
实践证明：对合理低价中标的合同的依约履行，真正能起作用的仍是行政主管部门。市场要求政府主管部门能够管住最低价中标和按中标结果履行合同，主管部门管住了就是监督有效，没管住就是监管不力。因此建议各地主管部门应充分发挥监理单位熟悉现场的优势，要求监理单位协助加强履约检查，把对基础设施工程招投标和对建筑市场的监督管理结合起来，把招投标的监督管理责任延申到签约后的履约阶段，把问题发现在发生事故之前，这才是真正有效的监督和管理。 版权所有： 建筑时报