住房和城乡建设部政策研究中心课题组

    党中央提出要把我国建设成为节约型社会，胡锦涛总书记、温家宝总理相继提出要建成节能型住宅和公用建筑，这是根据我国资源紧张、能源不足、浪费较大和结构不合理等现状提出来的。我国是资源和能源短缺的国家，资源、能源的有效利用是保持经济可持续发展的关键。我国人口多，人均资源相对贫乏，煤炭、石油、天然气、可耕地、水资源和森林资源的人均拥有量仅为世界平均值的1/2、1/9、1/23、1/3、1/4和1/6左右。我国经济目前正处在快速发展时期，在建设过程中需要大量资源和能源，如果不转变经济发展方式、不调整结构、不实施节能战略目标，不仅会给我国资源、能源和环境带来压力，还将难以保持经济可持续发展。
　　我国既有建筑面积约400亿平方米，需要占有大量土地和水资源，在建造和使用过程中直接消耗大量资源和能源。所以说，建筑节能工作非常重要，这是关系到建设节能型社会的全局问题。到2020年，全国需要新增面积约300亿平方米的建筑（其中城市新增面积约130亿平方米），如果这些建筑全部在现有基础上实现50%的节能，则每年大约可节省1.6亿吨标准煤。以每平方米25公斤标准煤计算，如果在现有基础上实现50%的节省，则每年大约可节省5000万吨标准煤。从现在起，如果新建建筑全部推行新的节能标准，既有建筑有步骤地进行节能改造，到2020年，我国建筑能耗可减少3.5亿吨标准煤，空调高峰负荷可减少约8000万千瓦。
　　我国建筑不仅能耗高，而且能源利用效率低，单位建筑能耗比同等气候条件下的国家高出2-3倍。以建筑保温为例，北京市在执行建筑节能标准前，一个采暖期的平均能耗为30.1瓦/平方米；执行节能标准后,一个采暖期的平均能耗为20.6瓦/平方米。在相同气候条件的瑞典、丹麦、芬兰等国家，一个采暖期的平均能耗仅为11瓦/平方米。因建筑能耗高，仅我国北方采暖地区每年就多耗标准煤1800万吨，直接经济损失约70亿元。
　　我国“十一五”规划确定的单位GDP能耗指标是降低20%。前4年，虽然单位GDP能耗指标已经降低了14.38%，但距离目标还有较大差距。特别是今年以来，能耗不降反升，上半年单位GDP能耗上升到3.35%，比一季度增加1.5个百分点。在此严峻的形势下，为完成“十一五”规划确定的单位GDP能耗指标，4月28日，国务院召开常务会议，专题研究节能减排工作；5月4日，国务院印发《关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》（国发〔2010〕12号）；5月5日，国务院召开节能减排工作电视电话会议，温家宝总理作了动员和部署，对建筑节能提出更为明确的要求：一要加强对新建建筑节能监管，到2010年底，全国城镇新建建筑执行节能强制性标准的比例要达到95%以上；二要完成北方采暖地区居住建筑供热计量及节能改造5000万平方米，确保完成“十一五”期间1.5亿平方米的改造任务；三要推广节能灯1.5亿只以上，城市道路照明、公共场所、公共机构全部淘汰低效照明产品。今年是实施“十一五”规划的最后一年，也是最关键的一年，要全面落实建筑节能的要求，需要法规配套、政策支持、标准跟进、全面落实，需要各行业、各部门、各企业共同努力。
　　鉴于建筑节能任务的长期性、复杂性和艰巨性，又由于我国建筑节能政策法规、标准滞后，工作难度会很大，需要解决的问题会很多，需要从法制入手、标准开道，完善各种政策法规，突出解决矛盾和问题。目前存在的主要问题有：政策法规不配套、不完善，建筑节能规划和计划落实难、推行难；缺少强制性标准，新技术、新材料、新产品市场推广难，65%的节能指标完成难；建筑节能标准不配套，建筑能效标识不建立，节能指标完成情况监督检查难；没有国家政策支持、税收支持和财政支持，既有建筑节能改造难；地方政府和行业部门缺少任务指标和责任追究，建筑节能全面推广难；建材市场管理不规范，限制合格产品进入市场难等，这些都应当是当前关注和研究的重点。下列建议是我们根据国家节能减排的目标和任务，综合多年研究成果而提出的。
　　1.加强建筑节能政策研究，加大扶持力度。
　　为贯彻落实党中央、国务院提出建设节能型社会的要求，完成建筑节能任务和目标，需要加大政策法规的研究力度，为建筑节能推广工作奠定扎实基础，我们认为需要开展以下几方面的研究：一是加快推进建筑节能的立法研究。没有法律作保障、作支撑，建筑节能工作难以推进，国家要尽快研究制定《建筑节能法》，从法律上解决任务、目标、方向、责任和相关支持政策等方面的问题。二是积极推进区域性重大基础设施的统筹规划和共建共享，提高基础设施的使用效率，减少重复建设带来的巨大浪费。三是严格执行并不断完善建筑节能标准和规范，增加强制性标准范围，加强和监督建筑标准、规范的执行效果。四是加快科技创新，鼓励研究开发节能、节水、节材的新技术、新工艺、新产品，在税收、贷款政策上要给予明确支持，并在市场上加以推广，使其得到广泛应用。五是研究制定经济激励政策措施，对既有建筑进行节能改造要给予适当的补贴或税收优惠政策，对示范项目给予贴息优惠政策。
　　要研究制定对经认证合格的节能产品和材料减收产品增值税的相关政策，鼓励生产、采用节能产品和节能材料；制定鼓励生产和使用建筑节能器具的经济激励机制；鼓励社会资金和外资参与既有建筑节能改造，对通过节能改造、电费降低而产生的收益，实行按比例分成；改革有关建筑奖项的评审办法，把是否执行建筑节能标准作为重要评审内容。
　　2.进一步完善建筑节能标准体系。
　　建筑节能标准是开展建筑节能工作的关键环节，没有建筑节能标准，就无法对工程项目实施监督检查；新工艺、新技术、新产品就无法在市场上得到推广和应用；节能任务和目标就无法完成。尽快建立和完善建筑节能标准体系，主要包括基础标准、技术标准、产品标准、工程标准、管理标准以及各类建筑节能设计标准、运行标准、监测标准、能耗统计与审计标准、新能源利用标准等方面。要使建筑节能工作按照法制化管理方式发展，使节能标准在推进建筑节能工作中发挥更大作用。
　　3.加强对建设工程立项审批中节能和设计文件的审查力度。
　　新建民用建筑工程项目的可行性研究报告或者设计任务书，应当包括合理用能的专题论证，要严格执行《关于固定资产投资工程项目可行性研究报告“节能篇（章）”编制与评估的规定》（计交能 1997 2542号）。主管审批的部门要依照国家有关规定，对工程项目可行性研究报告或者设计任务书组织节能论证和评估，审查建筑能源利用和节约内容，并对不符合国家建筑节能强制性标准的项目不予批准建设。
　　规划行政部门编制城市规划详细蓝图，在确定建筑物布局、形状和朝向时，要充分考虑建筑节能的要求。规划行政部门在进行工程项目设计方案审批时，对建筑节能要进行专题审查。
　　民用建筑工程项目建筑节能审查是提高新建建筑节能标准执行率的重要保障。相关部门要将建筑节能审查切实作为建筑工程施工图设计文件审查的重要内容、严格执行节能标准的强制性条文。建设行政主管部门对施工图设计文件进行建筑节能抽查，发现不符合建筑节能强制性标准和技术规范的，不得颁发施工许可证。
　　4.加强节能材料、设备和产品的市场准入管理。
　　在建筑节能工作中，要制定节能产品推广、限制或者禁止目录，并根据建筑节能工作的需要发布推广、限制或者禁止使用的技术、工艺、设备、材料和产品目录，具有重要的示范与引导作用。政府投资的建设项目在遵循经济合理原则的前提下，应当优先选用建筑节能推广目录中的产品。对于建筑物围护结构和用能系统使用标准和技术规范中未涵盖的节能新技术、新工艺、新设备、新材料、新产品的，建设单位、设计单位或者施工单位应当向地方主管部门申请评估；未申请评估或者经评估未予通过的，不得作为节能技术、工艺、设备、材料和产品使用。
　　5.加强施工监管力度，建立建筑节能专项验收制度，确保工程建筑节能质量。
　　严格实施有关建筑节能工程施工质量验收规程，加强对建筑节能有关规定、设计标准和施工质量验收规程执行情况的检查；加强对建筑建造过程中施工节能方案和落实情况的检查，对违法违规行为及时处理。建筑节能应作为工程质量监督的专项内容进行检查，加强节能设计实施情况的核查。
　　实行建筑节能专项验收制度是加强建筑节能施工环节质量控制有效的途径。民用建筑工程竣工后，建设单位应当向建设行政主管部门申请建筑节能专项验收，通过验收的，建设行政主管部门发给专项验收合格报告；建筑节能专项验收不合格的，建设单位应当进行整改并重新申请专项验收，否则，建设行政主管部门不予办理建设工程竣工验收备案。
　　6.推行建筑能效标识制度，实行房屋销售节能明示制度。
　　建筑物能效标识制度是针对新建建筑实施的制度，通过标注建筑物能效指标的方法，确定建筑物的能耗水平，界定节能建筑的节能效果，通过市场机制引导，推动节能建筑发展。结合目前建筑节能工作的实际情况，对于低能耗和超低能耗建筑、绿色建筑及相关部品的认证，应采用自愿性认证制度；对于节能达标的居住建筑、公共建筑，将逐步实行强制性能效标识制度。
　　实施对建筑物的能源利用效率进行等级评定，推行房屋销售节能明示制度的目的是为了让广大消费者了解房屋的节能情况，便于对其进行监督。所以，房屋销售单位应公示所销售房屋的建筑节能标准执行情况，在《房屋使用说明书》、《房屋质量保证书》中向消费者承诺建筑节能工程质量并说明建筑节能设计和节能建筑使用方法及保护要求，使开发商处于购房者和社会的监督之下；加强对房屋销售单位是否进行节能公示及购房合同条款是否符合要求的监督管理。
　　7.加快推进建筑垃圾的综合利用。
　　建筑对于资源和材料的消耗巨大，建筑废弃物的可再生利用空间更大，因此，必须充分利用好废弃的、再生的或可再生的资源，如工业废弃物粉煤灰、尾矿、炉渣、煤矸石、灰渣等；旧建筑拆除和新建筑装修产生的大量建筑垃圾，如钢材、木材、砖石、玻璃、塑料、纸板等。这些垃圾的搬运、处理和堆积都需要消耗大量能源、资源并占有大量土地，经过长期日晒、雨淋、风吹，还会污染浅层地表水、土地和周围环境。据调查，仅上海每年因拆除旧建筑和新建筑装修产生的建筑垃圾就达2000万吨之多。事实上，有些工业废弃物和建筑废弃物完全可以再生成为建筑材料，变废为宝应当得到重视。由于建筑废弃物的处理需要一定技术支撑，国家应当加大这方面的技术研究，选择具备条件、有积极性的城市作为试点，在总结经验的基础上进行推广。
　　建筑垃圾综合利用是发展循环经济的一个重要方面，国家要尽快制定《建筑垃圾综合回收利用管理办法》，加大对建筑垃圾综合利用的扶持和技术开发力度，积极开展建筑垃圾综合利用试点，大力在市场中推广使用；借鉴美国等先进国家的经验，实行“三级利用，四化管理”，从设计源头优化方案，加强施工过程监管，削减废弃物产生量，降低建筑材料消耗量，最大限度地提高废弃物的资源利用率。
　　8.大力推广住宅精装修。
　　现在市场上提供的住宅大部分是毛坯房，业主拿到房屋钥匙后需进行装修，也称二次装修。在业主进行二次装修的过程中，开发商提供的简易装修和设备，如便盆、暖气、门窗等器具大多会被扔掉，造成极大浪费。如果在二次装修过程中施工不当，还会损害建筑结构，甚至影响整个建筑的安全。
　　改革开放以来，我国在住宅二次装修中的浪费很惊人，每年因此造成的浪费高达300多亿元人民币，预计总计已达3000多亿元人民币，相当于3个三峡电站的总投资。北京每年因二次装修造成的浪费就达15亿元人民币之多。目前，全国一步到位的精装修住宅占年住宅开发总量不到10%，而发达国家精装修住宅一般占住宅开发量80%以上。
　　建立节约型社会，开展节能型建筑推广，应当大力提倡精装修住宅，减少二次装修的比例。具体办法是：一是要优先发展绿色建筑，倡导精装修和节能物业管理一步到位。绿色建筑是指建筑全过程的资源都能得到有效利用，最大程度地使用可再生材料、实现建筑材料循环使用的建筑。因此，绿色建筑必须是精装修建筑，不能搞二次装修，否则会破坏了建筑“四节二环保”的性能。二是要鼓励开发商推行多种可以选择的精装修样板房间，以满足不同消费者的需要。三是加快推进住宅精装修试点工作，选择不同区域、不同城市作为全面推行住宅精装修的试点，鼓励企业开发精装修住宅产品，有计划、有步骤地推进住宅精装修工作。
　　9.大力开发和利用新能源。
　　传统能源是指技术上比较成熟且已被大规模利用的能源，煤、石油、天然气以及大中型水电等，都被看作常规能源。新能源是指尚未大规模利用、正在积极研究和开发的能源，它的各种形式都是直接或者间接来源于太阳或地球内部所产生的热能。风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能以及核能、氢能等非化石能源统称为新能源，又是可再生能源。
　　为促进可再生能源的开发利用、增加能源供应、改善能源结构、保障能源安全、保护环境、实现经济社会可持续发展，国家提出了一系列支持和鼓励可再生能源发展的政策。国家财政设立可再生能源发展专项资金，用于支持以下活动：可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定和示范工程；农村、牧区生活用能的可再生能源利用项目；偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设；可再生能源的资源勘查、评价和相关信息系统建设；促进可再生能源开发利用设备本地化生产。
　　随着能源危机日益临近，新能源已经成为今后世界上的主要能源之一。其中，太阳能已经逐渐走入人们的日常生活中。因我国地理环境差异很大，有的地区新能源开发条件比较好，有的地区新能源开发条件比较单一，所以，各地要根据自然环境、地理条件等实际情况，选择成本低、能效高、可利用范围大的自然和再生能源进行开发，如太阳能、地热、地道风、沼气等；在重视新能源开发的同时，还应当回收应用废热余热，提高能源利用率。
　　10.加强示范工程建设，促进节能建筑产品的推广和应用。
　　选择有一定影响力和上规模的工程，建设一批能提高居住质量、改善居室热环境的节能建筑试点示范工程。示范工程应按照建筑节能要求进行规划和设计，并严格跟踪其节能技术、节能材料的选择、施工和质量验收，在保证工程质量的前提下达到节能设计标准的要求。
　　通过试点示范工程的建设，研究适合地方特点的节能材料、设备和技术，测试节能建筑的节能效果，以获得节能建筑的经济技术指标，总结规划、设计、材料选择和施工应用等方面的经验；以试点工程为载体，综合推广应用节能新技术、新材料，展示节能成果，扩大建筑节能的社会影响，让试点示范工程真正起到以点带面的示范、宣传和推广作用。
　　建筑节能是一项非常重要的工作，也是比较系统的管理工作，只有以政策法规和标准为基础，形成科学的管理机制和运作模式，才能快速推进；只有不断地实践、开拓和创新，才会真正取得实效。