建筑时报责任编辑：孙贤程

    针对目前各地纷纷出台审计条例，规定以审计结果为工程竣工结算依据的做法，不少律师、法官、专家学者等实务界、理论界人士对此提出了自己的看法，认为这一不合理的制度一旦付诸施行可能会带来一系列负面后果。那么企业界人士怎么看待这个问题呢？日前，本报与上海协力律师事务所就此问题共同举办研讨会，邀请部分企业界代表发表看法。
    以审计结果为工程竣工结算依据是否拥有立法依据？
    周月萍（上海市协力律师事务所高级合伙人）：以审计结果为工程竣工结算依据即意味着审计机关在政府投资或政府投资为主的工程建设中具有重新定价的权利。那么作为地方性法规对此是否享有立法权？是否有权将审计机关的事后监督调整到事中监督的状态，使其从一个监督者变成一个参与者？
从立法的角度来说，地方性审计条例应当根据审计法和实施条例来制定，根据审计法实施条例第五条，审计机关依照审计法和本条例以及其他法律法规规定的职责、权限和程序进行审计监督。也就是说审计机关可以进行监督，但不能越过职责的边界。其次，审计机关依照有关财政收支的法律法规以及国家有关政策标准、项目标准等方面的规定进行审计评价。评价就意味着需要在事情完成后再评判过程中是否有与规定相悖不符的地方，具体到建设施工领域，就需要在建设单位和施工单位的结算审核完毕后才可进行评价，在结算没有完成之前介入，审计机关就变身为参与主体，法律规定的审计监督反而没有机构来实施。第三，审计法实施条例还规定，对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为，在法定职权范围内做出处理处罚决定。从这个角度来说，法律并未赋予审计机关重新定价的权利，只是规定审计机关发现存在违反行为时可以做出相应道德处理处罚。
    王震林（中冶天工十三冶建筑有限公司法务部经理）：各地制定审计条例的立法宗旨和目的在于促进廉政建设，作为企业来说也希望能够有一个廉洁、公正、透明的市场环境，进行充分竞争，在这一点上政府和企业是一致的，没有分歧。但是好的出发点不一定就能得到好的结果。一个好的出发点应该通过科学有效的方法，引导出一个好的结果，如果方法不当，有可能中下的是龙种，收获的是跳蚤。
    预防腐败本身应当从限制政府权力出发，如果《条例》扩充了政府权力，可能会带来更多的腐败，因为它制造了一种权力延伸的空间。而《条例》关于将审计结果作为工程结算依据的规定，实质上是把定价造价制度赋予其强制性规定的色彩，这恰恰是在为权力制造空间，想以此来促进廉政，无异于缘木求鱼，与廉政建设是背道而驰的。
从审计制度本身来说，审计机关本身是监督机关，而非执行机关，如果将审计机关的审计结果作为结算的依据，就将其转变为操作机关，对于审计机关来说是越位、错位，即发挥不了本身的积极作用，同时也不利于发挥审计部位本身的监督作用。
    周月萍：工程领域确实存在贪污腐败问题，立法主要为防止建设单位和施工单位恶意串通，防止国有资产流失。但事实上，绝大多数政府工程不仅没有高估冒算，相反更多的是压低造价，即使一万个项目中出现一两个恶意串通损害国有资产的案例，也完全可以通过审计事后监督的方式，通过合同法的规定以及其他法律规定的行政处罚乃至刑事处罚的方式来进行救济。法律也规定任何人如果发现双方有串通损害国有资产的行为均可以举报。所以我觉得这一条款的制定也没有其必要性。
王锋（浙江中天建设集团市场部总监）：如果强制性把这一条款写进招标文件或者合同中，未免有失于市场公平自愿的原则。在工程项目中，结算结果与企业获得的利润息息相关，如果审计结果比较低，那么企业很可能就没有利润甚至亏损。从这个角度来讲，施工企业的话语权被剥夺，直接由政府审计部位拍板决定，这不免与市场公平自愿原则相悖。
周月萍：这一条款的确有失公平，说得极端些，如果只以审计机关单方审计为准，建设工程施工合同应当改名为建设工程施工政府单方审计定价书。合同应当基于双方的合意，就工程项目的实质性条款包括价格、工期、质量进行商讨签订。价格是合同核心中的核心，而决定价格最重要的过程是招投标，随后是签证和索赔的变更价格，最后才是结算。在招投标和签证环节中双方都能达成一致，但到结算阶段却变成了单方定价，并且结算定价对施工企业的影响最大。按照这种定价方式，合同和招投标都没有存在意义了。
王震林：建设工程本身是一个民事合同，民事合同的灵魂应该是意思自治，最核心的内容就是对价。所以价格应该是双方当事人协商的结果，如果不经由双方协商，由审计机关来进行工程的定价，在已经非常市场化的建筑行业中，这种做法显然不妥。不仅违反了《民法通则》，《建筑法》等法律法规的立法精神，也违背了建设社会主义市场经济的方针策略。
    在政府投资项目中，政府本身具备民事合同当事人和行政管理主体两种身份。如果处理不当，有可能走到计划经济的老路上，所以将这两重角色都扮演好，无论是对于政府还是市场都是一项非常关键的事情。
    以审计结果为工程竣工结算依据结算时间如何保证？
    王震林：审计价作为工程结算价，在实践中，无论是已经做出规定的省市，还是没有成文法律明确的，事实上都已经成为了一种通行做法，但这种做法效果如何？应该说非常糟糕，这样进行操作，无论招投标和合同中如何约定，只要没有审计，项目都无法进入实质结算阶段。有一个案例，某公司以BT模式承建了一所学校，工程已于去年结束，学生开学也近一年。但直到现在，审计结果仍然没有出来。业主是市政府的代建公司，代建公司说审计不是我的责任，你应该提交审计部门，按规定审计部位应当全过程跟踪项目，但事实上如果每个项目都要求审计去跟踪的话，审计部门的时间和精力根本无暇顾及。所以都是在提交了项目结算书后审计部门才开始审计，由于审计部门无法掌控项目施工工程中的第一手资料，需要通过调查落实，这是审计战线拉长的其中一个原因。
    王锋：项目在施工过程中，很多条件都在不断变化，签证和联系单也可能作为最后结算的依据，如果对这些文件的认定产生了争议应当如何处理？
我们也遇到过这样的问题，有一项政府工程，由于施工场地地处市区中心区域，所以需要租一个地方进行材料、设备的加工，这是实际发生的费用，结算时也已经跟甲方达成一致，但审计却不认可，不同意支付。所以对企业而言，审计部门很多时候对于结算的认定上无法做到准确和有依据。
王震林：又比如项目超出了投资的概算，却由于某些因素导致没有书面证据进行确认，进入审计后项目却无法结算，从这个角度来说，审计部门也没有做错，但是一直拖延结算所导致的资金成本也非常巨大。
    另外在实践中，出于对政绩的考量，很多地方的审计局每年都有一个指标，针对所有的基建项目提交的结算价，要通过审计节省多少资金。如果是地方政府邀请的投资人，就会有相应的便利条件。地方本身想以此作为招商引资的加价砝码，但对于投资人，市场的不规范性恰恰是一个非常大的投资风险。
从这几个例子里，我想说，实践中以审计结果作为竣工结算依据的做法既没有提高效率，也没有降低成本。如果将它升级为一个法律规范，哪怕只是地方性法规，对于施工企业来讲也难以忍受。
    荣雅艳（荣氏集团总裁）：在很多地方，只要是政府项目，审计是必须过的一关。由审计来决定项目的最终结算价，这对施工企业来说压力巨大，很多隐蔽工程都需要企业通过拍照得到监理和业主的确认，以此确定依据。我们现在有两个项目进入审计，一个医院项目，一个政府大楼，项目均已竣工两年多，工程进度款已经到手70%，剩余款则需要审计结果出来之后才能拿到。现在我们公司帐上，还有五年前没收回的工程款。
    周月萍：财政部和建设部有一个关于结算期限的规定，500万以下的不应超过20天，500万2000万的不超过30天，2000万5000万不超过45天，5000万以上的不超过60天。而实践中几乎没有一个项目的审计在规定的时间内完成，为什么完不成？是来不及还是有意拖延？更多的可能是客观上审计机关来不及完成。但对于无法按时完成审计的责任，法律没有对此做出规定，合同中也缺乏相应制约。
    以审计结果作为竣工结算依据的负面效应将导致行业恶性循环。
    周月萍：北京是首都，上海是全国经济中心，这两个城市都制定了类似条例，在全国范围内会产生巨大的示范效应，各地都可能效仿这两个城市来制定条例。
    从后果来说，如果没有条例存在，在审计时间过长或对造价有争议的情况下，企业还可以通过诉讼或仲裁维护自身利益。根据最高院解释，如果承发包双方结算价格与审计结果不一致，一般是以双方结算为准。一旦这一条款强制写入合同，企业就没有相应的救济渠道。
并且，条例一旦付诸实施，审计机关就有了合法理由一再拖延审计时间，可想而知对施工企业工程款回收会造成多大的影响。不说工程款，9月一过，工人工资问题便又成为企业颇为头疼的问题。临近年关，如果建筑企业工程款没有收到，锅里都没有，怎么分到碗里？无论是企业恶意拖欠还是客观形势所逼，工人拿不到工资对于社会稳定将会有很大的负面影响。
    王锋：如果立法规定了以审计部门结果为准的话，如何约束审计机关的行为也会成为一个问题。有权必有责，如果行为不进行约束，就可能产生随意性，每个人都有自己的自由裁量权，这不像我们丈量一个尺寸。所以我认为，对于政府组织的审计，包括其行为的合理性、公正性、准确性，都应该由一个相应的约束和责任。
另外这也会牵扯到机构等级的问题，这跟企业发行债券需要一个评级机构一样。从现在的审计架构体系上来讲，地方性机构跟全国性机构做出的审计评定可能就不同，效力也会存在差异。所以我觉得不应该使一方单方的、被动的接受审计结果，如果出现异议，可通过造价管理部门的鉴定作为救济手段，如果还有异议，则通过仲裁或者诉讼等法律手段来做出裁判。
    王震林：承包合同的价格承发包双方来商定。但是如果政府作为当事人一方，发生了争议诉诸法院，法院应该如何叛罚？是以审计价作为结算依据，还是根据最高院司法解释的精神，不理会地方性法规的规定？这就存在一个地方和中央的冲突以及行政和司法的冲突。事实上，建设项目大多约定工程所在地作为诉讼协议管辖的地方，这种情况下，很难想象法院会不理会地方性规则作出裁决，这就很可能为行政干预司法提供一个非常有利的借口，很显然，这实际上是对司法的破坏。
    周月萍：从这里延伸出来一个问题地方政府的信用评价。我们团队的周兰萍律师在有关BT项目的讲课中提到过，不同地方政府的信用差别很大，从事BT项目的大型企业从实践中总结出一个规律：从经济发展水平上看，经济越发达地方的政府信用可能越高；从行政层级上看，中央政府信用最好，越往下政府的信用就越需要考察。审计条例没有谈到投资，只说建设工程项目，但企业和社会对于地方政府和信用评价并不只基于施工环节，而是要看地方政府平常信用度。如果招标文件、合同、签证等文件都经政府确认，但结算阶段却又被审计机关否定，这样的诚信度会给社会一种不安全感。目前国内国际的经济形势都较为严峻，在此情况下，地方政府必然希望通过非政府资金和政府投资同心协力来一起拉动本地经济，这也是近年来BT项目兴起的一大原因。一旦企业对于政府信用存疑，是否还会有投资人前来投资BT项目？对地方政府的发展来说，这也将成为一大阻碍。
另外，施工企业对于价格没有话语权，对可得利润没有概念，有可能会拼命压低成本，走上偷工减料的道路，如果这成为一个普遍现象，由此引发的质量安全问题将成为一大考验。工程项目并非普通产品，会影响不特定人的生命财产安全，所以在立法上也将社会稳定因素及工程质量安全隐患问题考虑在内。
遵循市场规律  谨慎行政扩权
    荣雅艳：从企业自身角度来说，我觉得应当明确一个审计期限及超期的处罚措施，实践中审计已经成为了政府工程项目的必经之路，但是审计战线拖得太长，对于企业的资金和时间来说都是一笔巨大的成本，工程款无法如期回收，对企业的资金周转和运作，也会有很大的负面影响。
王震林：对审计条例第十二条第三款，我的修改意见是：政府投资或者以政府投资为主的建设工程项目，按照国家和本市规定应当经审计部门审计的，审计机关应当进行专项审计，即使单位或者代建单位在与施工单位结算时应该听取审计机关的意见。就是将审计结论作为一个参考的意见，使得审计机关本身回归到监督者的角色上，而不是一个具体的操作者、定价者的定位上。
    周月萍：有一次听一位上海经济学家的课很受启发。他说：现在人们总是批评中国商人无良，道德低下，监管者不到位，食品安全问题层出不尽。这并不只是道德和法律层面的问题，背后可能是宏观经济出了问题。在当前投资、出口和消费形势都大不如前的情况下，各行各业都出现了产能过剩的问题，竞争就变得异常激烈。尤其建筑业体量大、利润薄，如果其正常利润在审计环节消耗殆尽，建筑行业将很难再有出路，其工程项目的质量安全就会对社会产生巨大的危害后果。建筑行业不发展了，3亿多的建筑工人到哪里去？这个将会形成形成恶性循环。如何将恶性循环变为良性循环？立法需要慎重考虑。
我听说美国法律对于矿工安全问题是利用重奖和重罚的规则来解决，不需要设立庞大的监督机构，任何人发现安全隐患问题，经举报并查证属实后，对于经营者罚款500万美金，其中一半的罚金奖励给举报者，这样人人都成为监督者，安全问题就迎刃而解了。所以站在立法层面，不只应当在地方性的条例里修改，而且应当上升到审计法和其实施条例高度上，比如将审计法实施条例第六条任何单位和个人对依法应当接受审计机关审计监督的单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为，有权向审计机关举报，审计机关接受举报后应当及时依法处理。改成有权举报，重奖重罚。
    总而言之，各地的立法者在起草或修订地方审计条例时，应当充分考虑建筑行业的困难和建筑市场的实际情况，做出合理的完善。

摘自《建筑时报》