近年来，“小产权房”问题愈演愈烈，关于其合法化的争论此起彼伏。党的十八届三中全会提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这一新思想被写入十八届三中全会文件让我们看到了中央改革农村土地制度的决心。

然而，遗憾的是，最近一段时期社会上出现了对这一新论断的误读，许多人都认为允许集体土地入市意味着“小产权房”要合法化了。在此，我们在吸纳综合学术界有关“小产权房”研究的各方观点后，试图对“小产权房”问题做出新的解析。

首先从内涵上看，“小产权房”的内涵有狭义和广义之分。狭义“小产权房”是指拥有集体土地所有权的乡(镇)政府、村委会或村民小组利用集体建设用地、宅基地、甚至耕地，以“新农村建设”、“旧村改造”、“村镇建设”等名义或者没有任何名义地自行或联合房地产企业合作开发的多层或高层住宅。

广义“小产权房”还包括“军产房”和在国有划拨和出让土地上不按规划用途或出让条件开发建设的商品房，军产房指在军队享有使用权的土地上建造和开发的房屋。社会上讨论较多的特指狭义的“小产权房”。

严格地说，小产权房，不是法律用语，只是对该类住宅的形象称谓。因为产权没有大小之分，只有有无之分。“小产权房”不合法主要是其土地使用权的不合法。既然集体土地被国家法律明确规定不能建设商品房，故其使用权能是受到限制的。所以，可以暂不考虑限制该权能的合理性，按照现行法律，小产权房就是违法建筑。

其次从“小产权房”大量出现的原因上看，学者普遍认为，小产权房出现的原因主要包括以下几个方面。

一是城市房价居高不下，买卖双方均有利益驱动。一方面，房地产开发的暴利让更多的非房企进入房地产开发领域，但碍于国有土地高额的出让金，于是转为开发集体土地；另一方面，连年攀升的高房价，使社会上中低收入阶层为了满足住房的刚性需求，不得不退而求其次，冒险购买廉价的“小产权房”。

二是城乡二元的土地制度造成农村集体少有机会分享土地的增值收益。近年来，我国“低征高卖”的征地制度造成了大量土地冲突。

随着农村集体土地权益意识的增强，他们也希望与政府分享甚至独享土地的增值收益，“小产权房”便是农民集体“变通”的办法之一。

三是地方政府与农村集体以及开发商结成利益联盟，行政执法监管不严。有些县（市）的“小产权房”大量存在，或在建或完工或在售，当地政府却睁一只眼闭一只眼。如果上级突击检查，他们也只是让开发商或农民集体暂时停工或者象征性地罚款了事，土地和建筑执法检查遭遇“虚化”“弱化”的尴尬境地。

四是城市保障房建设量有限，分配机制不够公平和合理。虽然近几年政府不断加大各类保障房建设，但由于其总体数量有限，以及分配、管理机制的不健全，大量具有刚需和改善性需求的城市中低收入阶层没有享受到保障房的福利，进而购买“小产权房”。

再其次从“小产权房”去留的争议上看，各方意见大相径庭。积极看待方对“小产权房”的出现是持肯定态度的。他们认为，小产权房不仅有利于公共利益和个人利益的帕累托改进，实现政府、城市居民和农民的共赢，也有利于释放城镇高房价压力，扭转地方政府大量征地发展房地产业的“房地产化”趋势。更何况，集体土地本来就归村集体所有，只不过集体所有权和使用权因受到《土地管理法》的严格限制而变得残缺不全。

周其仁教授曾指出，“小产权”的挑战中包含着“根本改革早已不适合社会主义市场经济要求的土地流转制度”与解困政府“房价越调控越高涨的尴尬”大机会。

消极看待方则对“小产权房”现象颇有异议。他们认为，小产权房负面影响大过正面效应，不仅扰乱房地产市场，突破了现行土地管理法规，也给耕地保护带来巨大压力，威胁国家粮食安全。小产权房可以用于解决农民居住问题，但绝不能当做商品房买卖。

与此同时，部分学者还对“小产权房”的合法化表示出严重的担忧。他们认为，如果使小产权房合法，会让购买合法产权房屋的居民感到不公，由此会影响政府的威望。而且，大量小产权房的质量是比较差的，允许其合法无异于认可非法建筑，后患无穷。

最后从化解小产权房问题的途径上看，虽然小产权房备受争议，但有学者们还是积极建言，提出了一些建设性的意见建议。总体来说，主要包括以下几个方面。

一是长期根本性措施：按照三中全会要求，一方面，改革土地征收制度，合理界定“公共利益”，逐步缩小征地范围；另一方面，建设国有和集体建设用地“统一市场”，达到“同地、同权、同价”。

二是短期技术型措施。其一，由政府出面收购并作为保障性住房的有益补充。这样既可扩大保障房的供应量，也可减少政府对保障房的土地和资金投入。

其二，将售卖行为变为长期租赁行为（如20年），变销售合同为租赁合同。期满后可采用无偿收回、补交出让金（出让金归集体所有，集体向国家交税）或无偿续期等方式进行可持续的使用和管理。

其三是视情况而定，实行分类管理。对占用农田的“小产权房”，可引入开发区概念，如果拆除不了可根据其建筑面积和容积率，扣减村集体的开发权，如果开发权不足以抵扣，村集体必须从别的村或开发权“银行”买入足够的开发权。

对于农户建在自己宅基地之上、零星出售的“小产权房”，若其符合城乡规划，则政府可以“不告不理”；对于一些建设规模较大、主要由中低收入人员购买用于自住的“小产权房”，全部予以拆除的成本较高，对此可在耕地保护区域可调整的情况下，通过政府征收集体土地的方式予以认可。

其四是加强联合执法和监管，保持打击“小产权房”的高压态势。面临不断蔓延的严峻形势，继续保持在建和在售“小产权房”的高压态势，加强国土、城建、水务、电力和公安等部门的联合执法检查，以及中央政府对省市县政府的监督检查，显得十分必要。

庆幸的是，十八届三中全会闭幕十天后，国土资源部、住房和城乡建设部就联合下发了《关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知》，有效引导了舆论走向，稳定了社会预期。(作者：中国人民大学土地管理系教授、博导  林增杰，中国人民大学土地管理系博士生  张毅)（来源：中国建设报）