国家发展改革委宏观经济研究院 郭春丽

     针对我国改革面临的形势和任务，“十一五”时期，需要实施整体推进和重点突破相结合的改革方案，围绕政府管理体制改革这一中心，在加强建立健全要素市场体系、社会信用体系、收入分配和社会保障体系配套改革的基础上，抓住时机，实现改革在推进农村综合体制、深化国有企业和国有资产管理体制、完善财税金融投资宏观体制等三方面的重点突破，消除改革滞后的领域和薄弱环节。

　　一、改革面临的形势

　　经过20多年的改革，我国的经济体制改革由建立社会主义市场经济体制的基本框架为主，进入到以完善社会主义市场经济体制为目标的新阶段。在初步建立社会主义市场经济体制基本框架的基础上，改革围绕着全面建设小康社会与和谐社会的目标，坚持以人为本的科学发展观，按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济和社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，针对经济发展和体制建设中的重点、难点问题，不断向纵深推进，取得了一定的进展。

　　不容忽视的是，目前，我国的社会主义市场经济体制中，还存在一些制约改革顺利推进的深层次问题：

　　1．政府管理体制改革没有取得实质性进展，政府职能没有实现根本性转变，政府“越位”、“缺位”、“错位”现象较普遍，政府管理行为不规范。

　　2．在城乡分治的制度和政策安排下，城乡发展差距仍在扩大，“三农”问题十分突出，农村土地改革步伐缓慢，制约农民增收的因素还没有消除。

　　3．金融体制改革严重滞后，资本市场不完善，金融监管薄弱。

　　4．国有经济结构布局的战略性调整和以建立现代产权制度为基础的国有企业改革尚未完成，国有资产管理体制不完善，社会公用事业和垄断行业的改革严重滞后。

　　5．财税体制改革没有取得突破性进展，公共财政没有确立，中央与地方的财政关系尚未理顺，现行税制仍不能完全适应经济发展和对外开放的要求，财政支出结构不合理。

　　6．制约投资体制改革的体制性障碍没有彻底消除，投资体制改革进展仍很缓慢。

　　7．市场体系发展不均衡，生产要素的市场化程度仍较低，社会信用严重缺损，行业垄断和地区封锁依然存在，全国统一的市场体系远仍没有完全形成。

　　8．收人分配制度改革滞后，分配关系尚未理顺，收入差距的不断扩大使社会矛盾呈现上升态势。

　　9．社会保障制度改革进展缓慢，影响了经济体制改革的深化。

　　“十一五”时期，要结合改革面临的形势和任务，在“以人为本”理念的指导下，坚持改革服从、服务于发展，正确处理改革、发展、稳定的关系，灵活实施整体推进和重点突破相结合的改革方案，以政府管理体制改革为中心，建立健全要素市场体系、社会信用制度、收入分配和社会保障制度等配套改革，抓住时机，实现改革在推进农村综合体制、深化国有企业和国有资产管理体制、完善财税金融投资宏观体制三方面的重点突破。

　　二、改革的中心任务

　　改革开放以来，我国对政府管理体制进行了一系列改革，但至今，仍没取得实质性进展，与经济体制改革相比，政府管理体制改革明显滞后。政府没有很好地履行提供公共服务的职能，而是把主要精力放在促进经济增长上。在体制转轨中，政府没有分清政府职责与市场作用的界限，造成政府退出不彻底和“过度退出”并存，政府“越位”、“缺位”、“错位”问题严重。“十一五”时期，完善社会主义市场经济体制，贯彻落实“以人为本”的科学发展观和“五个统筹”的发展战略，实现全面建设小康社会与和谐社会的宏伟目标，都需要加快政府管理体制的改革。

　　政府管理体制改革，是完善社会主义市场经济体制的中心。目前，政府管理体制改革已成为影响整体改革进程的掣肘环节。如，转换二元经济结构，实现城乡统筹发展，在农村税费改革实施后，下一步还需要破除城乡分割的户籍制度、改革农村土地制度、精简乡镇机构等，没有政府管理体制改革的带动，这些改革将很难推进。我国国有企业的改革已走过了20多年的历程，而政企不分、政资不分，以及一些深层次的问题至今尚未解决；国有资产管理机构正式运行的时间虽然不长，却出现了“老板”加“婆婆”的问题，也与政府管理体制改革不到位有关。加快垄断行业改革，打破电信、铁路、民航、电力等领域的行政垄断局面，当务之急是加快政府管理体制改革。财税、金融、投资体制改革，都不同程度地触及中央、地方，以及部门的利益，政府管理体制的改革如没有实质性进展，就无法摆脱来自各方面利益的影响和制约，各领域的改革也很难推动。“要素市场双轨制”的成因在于政府控制资金、土地资源，扭曲要素市场价格，在于政府的管理体制和管理方式。社会保障体系的完善与政府管理体制改革有密切联系，政府只有从投资建设领域中彻底退出，财政资金才能更多地用于社会保障。

　　政府管理体制改革是贯彻落实科学发展观、加强和改善宏观调控的基础。粗放型经济增长方式，是产生低水平重复建设、生产能力过剩、银行呆坏帐居高不下、环境资源严重破坏等制约可持续发展的根源。近几年，宏观经济中反映出的增长方式、经济结构和运行机制等问题，重要原因之一，在于政府管理体制改革的滞后。在地方政府追求CDP政绩观、政府主导投融资体制、政府支配资金、土地等重要生产要素的情况下，投资过度膨胀，从而形成了新一轮的低水平重复建设，产生了新一轮的银行呆坏账，造成了新一轮的环境资源破坏。目前，在政府管理体制没有彻底改革之前，经济发展中出现的重经济增长、轻社会发展的问题很难得到有效解决，发展模式和经济增长方式很难真正转变。

　　政府管理体制改革是全面构建社会主义和谐社会的关键。现阶段，我国处于社会结构发生重大调整的特殊时期，改革积累了不少社会矛盾，深化改革涉及到利益的大范围调整，可能引发新的社会矛盾。构建和谐社会的关键，是妥善解决改革与多数人的利益问题，通过创新政府管理体制，为广大人民提供基本的公共产品和公共服务，化解各种矛盾和冲突。当前，我国公共产品的供需矛盾十分突出，公共需求的全面增长与公共产品供给的严重短缺，成为解决利益冲突、构建和谐社会的关键。为此，必须加快政府管理体制改革，使政府将主要精力放在为广大人民提供就业、公共医疗、义务教育、社会保障等公共服务和公共产品，为改革和发展提供稳定的社会环境上。此外，协调不同利益群体之间的利益冲突，还需要转变行政管理方式，积极推动公共治理的法治化，建立利益协调机制和利益表达、对话机制，引导公民在参与社会活动中建立和谐关系。

　　“十一五”时期，加快政府管理体制改革的思路是：切实实现经济管制型政府向公共服务型政府的转变，基本消除政府“越位”、“缺位”和“错位”现象，实现从“全能政府”向“有限政府”转变，从“权力政府”向“责任政府”转变，使政府成为促进市场发育的推动者，成为公共物品的提供者，成为良好经济环境的创造者，成为人民利益的维护者。重点需要从转变政府职能、精简行政层级、完善政府管理体制、转变社会治理模式等方面加快政府管理体制改革。

　　三、改革的重点领域

　　“十一五”时期，围绕加快政府管理体制改革这一中心，改革的重点领域是：全面推进农村综合体制改革、深化国有企业和国有资产管理体制改革、完善财税金融投资体制等方面取得突破性进展，逐步消除社会主义市场经济体制的薄弱环节。

　　(一)全面推进农村综合体制改革

　　目前，我国适应社会主义市场经济要求的农村经济体制的基本框架已初步形成。但不容忽视的是，“三农”问题仍是经济社会持续、协调、健康发展的障碍性问题之一。农村、农业、农民问题解决的好坏，直接关系到全面建设小康社会与和谐社会的宏伟目标的实现。

　　农村税费改革正在稳步推进，农民负担有所减轻，农村生产力得到了一定发展，但仍存在着制约农村经济发展和社会稳定的体制性、机制性问题，突出表现在四个方面：一是农村土地制度不规范。农村集体土地所有权的具体归属不清晰，农村土地流转制度不健全，形成了大量“种田无地”的失地农民；农村土地征用制度不完善，滥用土地征用权，并对农民补偿过低。二是农村公共服务不健全，义务教育、医疗卫生、社会保障等社会事业发展严重滞后。三是基层财政收支矛盾突出。县乡收入来源不稳定，乡镇政府机构臃肿，行政管理成本高，财政负担较重。四是农村金融市场发育滞后，金融体系不健全，农户和农村中小企业贷款难问题突出。实施农村税费改革后，如果不同时推进县乡财政体制、乡镇行政体制、农村义务教育体制等配套改革，已减轻的农民负担很可能出现反弹，使农村税费改革的效果大打折扣。

　　“十一五”时期，深化农村改革的思路和重点是：按照城乡统筹发展的要求，重点推进县乡财政和行政管理体制改革、完善农村土地制度、健全农村公共服务、完善农村金融体系，解决农村经济体制存在的突出问题，初步缓解“三农”问题；打破城乡分割的户籍制度，消除依附于户籍之上的各项城乡居民不平等待遇；加快工业化、城市化和市场化进程，加快城乡二元结构转换，实现城乡统筹发展。从而为从根本上解决“三农”问题奠定基础。

　　(二)深化国有企业改革，完善国有资产管理体制

　　经过多年的改革与实践，我国的国有企业管理体制和经营机制发生了深刻变化，国有经济的市场竞争力明显增强，但一些深层次的问题仍没有从根本上解决，国有企业改革仍处于攻坚阶段。

　　国有经济布局和结构不合理的状况还没有根本改变。国有经济分布领域宽、布局不合理、职能错位的问题还较严重，国有资产仍大量存在于一般竞争性领域和大量中小型企业之中，在基础设施、基础教育、基础研究领域的投入严重不足。相当数量的国有资产因布局不合理，仍处于低效或无效运营状态，严重影响了国有企业整体竞争力和整个国民经济素质的提高，难以发挥对整个经济的支撑和带动作用。

　　国有资产管理体制还存在一些问题没有解决。国有资产管理机构，同时行使出资人和监管人的职能，没有摆脱长期形成的政企不分、所有权与经营权合二为一的局面。国有资产管理部门的功能定位和功能行使机制不明确，职责界定不清晰，缺乏有效的权力约束机制。国家投资要有买现政策目标和增值目标之分，需要探索国有资本分类监理的方式和考核指标。国有资产的清产核资、产权界定、产权交易、产权监管、授权经营，需要通过制定《国有资产法》加以规范。

　　大型国有企业股份制改革和现代企业制度建设不到位。不少大型国有企业(尤其是中央企业)目前仍处于“公司制改革”阶段，企业治理结构不完善，激励和约束机制不健全，股东会、董事会、监事会和经理层之间尚未形成有效的制衡机制。跨行业、跨地区的企业重组存在体制性障碍。干部人事制度与法人治理结构存在冲突，企业党组织、职工民主管理与法人治理结构还没有形成较好的结合模式。

　　“十一五”时期，深化国有企业改革、完善国有资产管理体制的思路和重点是：围绕国有资产保值增值和增强国有经济竞争力，以加快垄断行业改革为重点，进一步加快国有经济布局和结构的战略性调整步伐；以加快产权改革和建立企业治理结构为主要内容，推进国有大型企业改革；以政资分开、所有权与经营权分开、中央与地方分级管理为重点，完善国有资产监督管理体制。

　　(三)完善财税金融投资体制

　　1．加快金融体制改革

　　目前，我国已初步建立起比较完善的金融市场体系，积累了一些金融调控和监管经验。但是，金融体制和金融运行中，仍存在着与完善社会主义市场经济体制不相适应的一些问题：一是金融市场结构不合理。间接融资市场与直接融资市场发展不协调，过分依赖银行系统的间接金融积聚了巨大的金融风险，资本市场发育滞后且存在严重的体制障碍，降低了市场配置资源的效率。二是金融监管效率低下。以“一行三会一局”(中国人民银行、中国银会、中国监会、中国保监会和国家外汇管理局)为基本架构的金融监管体系协调性差，监管部门缺乏独立性和权威性；监管缺乏危机预警和紧急处理系统。三是金融调控机制不健全。利率、汇率体制改革滞后，货币政策传导机制不畅，货币政策的有效性不高，金融调控效果较差。四是金融企业效益低下。国有银行、证券公司、基金管理公司、信托投资公司等金融企业的产权改革步伐缓慢，公司治理结构存在明显缺陷，经营机制转变滞后。随着我国加人世贸过渡期的结束，国外金融机构将加快进入我国的步伐，金融业来自外部的压力日益增大。“十一五”时期，作为我国经济体制改革攻坚战中最后、最大的“堡垒”，金融体制改革的任务十分艰巨。

　　“十一五”时期，加快金融体制改革的思路和重点是：按照统筹发展的要求，正确处理金融体制改革与其他领域改革的关系，正确处理改革与稳定的关系，优化金融市场结构，深化金融企业改革，健全金融调控机制，完善金融监管体制，初步建立与社会主义市场经济相适应的金融市场体系，提高金融市场配置资源的效率，取得金融体制改革的突破性进展。

　　2．完善财税体制

　　我国的财税体制经过几次大的变革，目前已初步建立了财政收入稳定增长的制度框架，财政支出结构开始向公共财政方向调整和优化，以部门预算、国库统一支付和政府采购为主的财政支出管理制度改革取得了一定进展。不容忽视的是，现行财税体制仍存在不完全适应社会主义市场经济发展要求的突出问题：一是政府财政职能转换没有到位，公共财政体制还没有完全确立。二是现行税制不能适应经济发展和对外开放的需要，生产型增值税、内外资企业所得税不统一、出口退税机制等税收制度严重影响了市场配置资源功能的发挥。三是中央财政与地方财政的分配关系没有理顺，“分税制”体制不健全，财政转移支付不能有效地发挥公共服务均等化的作用。四是省对下级政府转移支付制度相对滞后，地区间财力分布失衡，部分困难地区基层财政收支矛盾突出。五是财政预算体制不透明，综合预算制度不健全，预算外资金规模较大。

　　“十一五”时期，完善财税体制的思路是：强化社会公共服务目标，科学设计税制和税收分享机制，优化财政支出结构，规范转移支付制度，明确各级财政的职能范围，理顺中央与地方的财政关系，建立与市场经济相适应、符合“五个统筹”要求的现代财税体制。重点需要从健全公共财政体制和运行机制、完善税收制度、调整财政支出结构等方面完善财税体制。

　　3．深化投资体制改革

　　改革开放以来，我国投资领域进行了一系列改革，基本形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。2004年7月颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》，标志着我国投资体制改革迈出了重要步伐，实现了从审批制到核准制与备案制的重大转变，但制约投资体制改革的体制性障碍没有彻底消除，改革进展缓慢，还存在一些深层次的矛盾和问题没有得到解决：一是核准制在实际执行过程中存在较大偏差。“核准”的目录调整的随意性较大；核准制涉及部门众多，核准程序复杂，核准过程中耗费的时间与精力甚至比审批制时还多。二是政府投资行为不规范。政府的投资职能和投资权限不清晰，中央政府与地方政府的投资责权不明确，政府投资决策的约束与监督机制不健全。三是投资宏观调控不适应市场经济的要求。投资、消费、资金等总量指标失衡，总量调控效果不佳；重视控制经济性指标，忽视涉及公共利益包括环保、质量、安全、能耗等外部性指标。四是投资中介服务市场发育不足，市场垄断和市场分割问题突出。

　　“十一五”时期，深化投资体制改革的思路和重点是：全面贯彻落实《国务院关于投资体制改革的决定》，按照“培育市场、规范行为、完善管理、强化调控”的思路，继续推行投资审批制度改革，健全政府投资监管制度，改进投资宏观调控方式，规范投资中介服务体系，建立市场引导投资、企业自主决策、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制，实现在政府宏观调控下更好地发挥市场配置资源的基础性作用。（本文只代表作者本人观点）

    注：本文是中国经济学基金资助(香港)、国家发展改革委宏观院重点课题《“十一五”时期国民经济和社会发展重大问题研究》关于改革专题的部分研究成果。