发展公共租赁住房 实现住有所居
 
住房和城乡建设部政策研究中心课题组

　　当前，解决好广大低收入家庭的住房问题已成为各级政府工作的重点和难点。尤其是2008年以来，国家投入了大量的资金建设保障性住房，各级地方政府积极探索适合本地实际情况的住房保障模式，加大力度改善城镇低收入家庭的住房困难状况，促进房地产业的和谐健康发展。公共租赁住房正是伴随着中国房地产业的迅速发展、住房保障制度的不断完善而兴起的一种有效解决低收入家庭住房问题的保障性住房。

　　一、公共租赁住房的基本概念与主要特征

　　公共租赁住房是指投资者（政府或企业等）持有房源，并将这些房屋以低于市场价的方式租给特定人群。其租金水平高于廉租住房，低于商品房。公共租赁住房属于保障性住房，但又不同于福利制度下的低房租公房，也不同于企业的职工宿舍，从共性来看，属于廉租住房的一种形式，只是保障范围更广泛。

　　公共租赁住房与其他以销售为主的保障性住房最大的区别在于产权归属性不同。公共租赁住房的产权归政府或相关机构、企业所有，不归居民个人所有。其目的是用低于市场价或者承租者承受得起的价格，向低收入家庭出租住房，以改善这部分群体的住房困难状况。当低收入家庭收入发生变化时，有严格的退出机制。从各地的实践看，目前的公共租赁住房的保障对象以城镇户籍人口中的中低收入家庭为主，包括新就业职工，特别是新毕业的大学生以及一些特殊群体等。其未来发展目标将涵盖城市的各类夹心层家庭和外来流动人口。

　　公共租赁住房具有五大基本特征：一是体现出政府的干预性，公共租赁住房是在政府的公共政策下，由政府直接负责提供或政府主导下的公共机构、企业提供的保障性住房；其二是需求对象的限制性，因其是保障性住房，其保障对象具有严格的准入标准；三是非营利性，不论是政府直接负责建设还是企业承担开发建设，都不以营利为目的；四是租赁价格的优惠性，公共租赁住房的出租价格低于一般的市场价；五是退出的灵活性，当中低收入家庭住房和收入水平发生变化时，政府可随时停止发放补贴，退出程序简便易操作。

　　公共租赁住房的房源主要来自新建和收购两种方式。即各级地方政府组织新建一些公共租赁住房，同时，也可以在已开发的商品房中或存量住房中收购一些房源。

　　二、发展公共租赁住房的必要性

　　从世界各国的住房保障经验来看，租赁型公共住房将成为我国公共住房政策的重要组成部分，有效解决当前住房制度所面临的阶段性困境。目前，已有北京、天津、深圳、厦门和常州等城市开展了公共租赁住房试点工作。公共租赁住房的最大优点是覆盖人群广泛，可根据补贴标准灵活调整，并且补贴对象明确、操作透明，适于建立退出机制。

　　大力发展公共租赁住房有利于尽快缓解保障性住房供应不足的突出问题。我国目前的住房市场发育尚不完全，尤其是保障性住房的供应结构与需求存在较大偏差。存量住房中的中小户型大部分为上个世纪留存的平房、简易楼房和旧楼房，随着各地危改拆迁的不断推进，这部分低价位房源日益减少。与此同时，我国每年城市化新增城市人口约1000万左右,而城市新增建设用地却受到严格控制。在这种人多地少的矛盾冲突下，如果将所有中低收入群体都推向市场,将必然导致住房市场价格的进一步提升，造成更多的人买不到房、住不起房的局面。因此，在房价上涨、住房短缺的时期，加大力度供应实物形式的保障房是非常必要的。增加租赁型公共住房比重将是有效解决住房短缺问题的有效途径之一。可以说,租赁型公共住房更符合我国现阶段低收入群体的住房需求。

　　大力发展公共租赁住房有利于多层次解决各类低收入群体的住房需求。当前，保障性住房的需求潜力较大：随着土地市场化配置进程下住房价格的上涨，许多低收入群体穷其一生也不可能买得起房，只能以较低的租金价格取得住房使用权；低收入群体中有相当比重的人群职业特征为产业工人、商业服务业人员和个体经营户，这部分群体对居住场所的选择往往跟随工作地点的变动而迁移，体现出较强的流动性，因而中短期的租赁型公共住房更符合其住房要求，并有助于减少生活、出行的附加成本；部分住房困难的低收入群体是刚进入社会的毕业生或打工白领，这部分群体处于暂时性的购买力不足阶段，需要过渡性的租赁型公共住房以满足短期内的居住需求。因此，作为完善的住房市场,建立健全一个稳定的、规模化的公共租赁住房市场是非常必要的。如上海浦东张江科技园推出了面向就业者的青年公寓，只要是大专以上学历、与科技园内企业签订一年以上劳动合同且在上海无住房的年轻人，就可申请租房。每人在公寓最多只能住3年，单房租金888元。南京也针对大学毕业生推出了青年公寓。

　　厦门的公共租赁住房起步较早，制度相对完善，运作比较规范，保障规模较大。根据厦门政府规定，公共性租赁住房的面积一般为70平方米左右，住户自己按每月每平方米17.6元的价格通过银行向市公共房屋管理中心缴纳房租。这些房租的七成随后会返还给住户。例如，厦门市的汪秀娟全家年收入超过了3万元，既不符合申请廉租房的条件，但又买不起商品房，一家4口长期挤在42平方米的单位宿舍里。现在，汪秀娟已住进75平方米的厦门社会保障性租赁房。目前，厦门市已有2433户享受到了公共租赁住房带来的实惠。厦门的保障性租赁房就是温总理在政府工作报告中提出的“公共租赁住房”。这些保障性住房由政府出资建设，租住的家庭或个人只要满足租赁条件就可长久租住，但不可转租他人。当租住户的年收入高出保障性租赁住房的条件时，住户可以选择搬出或租金全部由自己缴纳。

　　厦门市在户籍、收入、资产和住房四个方面设定了准入条件。这四个条件分别是：一户家庭中申请人和共同申请人的家庭成员均应具有厦门市城镇户籍，且至少一人取得厦门市户籍已满3年；人均建筑面积不超过12平方米；3人及以下户家庭年收入不高于5万元，4、5人户不高于6万元，6人以上户不高于7万元；申请人家庭资产不高于家庭年收入的4倍。达到以上条件的市民，就可以申请保障性租赁房。目前，厦门的保障性租赁住房只适用于有厦门户籍的人口，刚毕业到厦门落户的大学生和外来务工人员并不能享受这一政策。

　　深圳市则率先扩大了保障范围，将保障对象延伸至五类人群：一是低收入户籍家庭；二是产业园区户籍或者非户籍单身人员，通过各类产业园区建设及升级改造中集中配套建设的公寓、宿舍予以解决；三是符合缴纳社保年限等条件的非户籍低收入家庭；四是归国留学生、医生和教师等国内外引进人才，在公共租赁住房中划出一部分房源作为人才公寓向符合相关条件的人才出租，符合条件者还可通过住房分配货币化方式解决住房问题；五是机关事业单位新录用人员的周转用房。

　　大力发展公共租赁住房有利于弥补租赁市场发展滞后的问题。当前，城镇居民在改善住房条件时，都选择了购房而非租房。其中虽然有中国传统习俗因素影响，但还有一个重要原因就是租赁市场缺乏稳定性保障。低收入家庭仅靠市场个体提供的租房市场在租金和租赁期限等方面都存在很大的随意性。因此，需要政府以制度化的模式提供租赁型的公共住房，弥补中长期租赁市场的空缺。

　　公共租赁住房概念的提出，现实意义在于帮助“夹心层”家庭解决了住房难的问题，而其更广泛的意义，则在于国家保障体系将同时向“非低收入群体”和流动人口理念的转变。这样的转变，其出发点是政府把保障范围扩展到所有不能通过市场解决住房问题的家庭，包括已成为城市常住人口的外来务工人员。即，致力于通过公共租赁住房帮助各类群体解决住房难题。

　　三、国际经验及对我国的借鉴意义

　　从各国的经验来看，几乎所有市场经济国家，包括英国、美国、瑞典、新加坡等不同类型的国家，都按照“市场——救济型”，或按“市场——福利型”的二元政策导向来实现“居者有其屋”的住房发展目标。即在经济起飞的初期，住房严重短缺，主要由政府主导来解决住房问题；当社会主要群体的住房问题解决之后，以市场化为主渠道，但对低收入家庭的住房保障一直存在并形成稳定的社会制度。虽然中国的国情和当前的发展背景与其他国家存在较大差异，不适宜简单地照搬国外的公共住房政策，但从一些国家的住房保障实践和相对成熟的公共住房制度中，可以在公共住房模式选择、建设方式、分配以及管理制度等方面获得很多值得借鉴的宝贵经验。

　　1．国外的主要住房保障形式

　　国外住房保障形式主要有三种：一是政府直接投资建设出租房，即公共住房；二是政府通过干预房价，保证低价位住房供应；三是政府直接分配住房保障资金，提供中低收入者的住房消费资金。

　　不仅各国住房保障形式不同，即使同一国家，在不同时期、不同发展阶段，所实施的保障政策也不同。这种差异根源于不同的社会历史环境和经济发展阶段，是由政府干预目标、住房供求环境和政府财政支持能力决定的。不同的方式各有利弊，可交替使用，并且需要根据社会经济状况和住房供需关系的变化不断进行调整。

　　2．通过公共租赁住房实现“人人有房住”的发展目标

　　为保障无力购房者的住房需求，国外在制定公共住房政策时普遍重视公共租赁住房的发展，为最低收入者提供“托底性”保障。普遍面对的是低收入群体，还有一些特殊岗位群体，如公务员、警察、消防队员等。一般采取轮候制，这是一种过渡性的保障方式。各国租赁住房的比例都相当可观。以英国为例，在比例约30％的租赁住房中，20％左右是政府提供的公共租赁住房，10％为私人租赁住房。英国政府把持续供应可负担住宅列为重要的施政目标，在伦敦2004年的新规划中，要求中心区新增房屋的1/4为可负担用房。美国的一些州政府对申请房租补贴的低收入家庭限定的房屋租金标准为700美元以下。根据法律规定，租房家庭只需支付其收入的1/3左右作为房租，剩余部分由政府付给房东。

　　法国则是依靠企业（组织）联合体（主要是HLM）提供廉租住房。HLM组织内共有850多个单位，其中有低租金住房机构293家、低租金住房股份有限公司324家。HLM主要职责是直接建设住房和改建旧房为公共住房后再低价出租。法国国会每年通过预算安排住房资金，支持“低租金住房”建设，在每套“低租金住房”中政府资金占5%%；其余95%%建设资金，由加入HLM的企业从住房基金中以优惠利率（4.2%%，商业贷款利率则高达10%%）贷款开发建设。HLM房屋开发商所交的税仅为5%%，低于一般房地产开发商，这样建造的低租金住房，按35年返还计算，其租金水平为市场租金水平的1/3-1/2。法国规定低租金住房建筑面积最低标准为35平方米，而HLM的房屋租金仅为家庭收入的10%%。

　　3．建立行之有效的公共租赁住房管理体系

　　在公共住房制度比较成熟的国家，都有一套行之有效的专业管理体系，这个管理体系由不同的机构组成，这些机构从功能上可以划分为决策层和执行层。决策层负责制定政策和长期发展计划，负责与计划、财政、金融、土地、法律、建设等部门的协调运作。执行层来具体落实公共住房建设和运行。例如，韩国设立了国家住房政策审议委员会，作为公共住房的决策协调机构。执行层为建设交通部，下设韩国住房住宅公社和大韩土地开发公社，专门负责建造面向中低收入阶层的出租公房。

　　4．通过完善的制度确保公共住房分配的公平性

　　公共住房属于社会公共资源，是政府福利的表现形式，其能否公平合理地分配，直接关系到公共住房政策实施的效果。国外在公共住房分配方面有两点很重要的经验：一是明确公共住房是为最需要的人提供的住房保障；二是只有建立科学、完善的准入和退出机制，才能保证公共住房分配的公平性。国外的公共住房政策基本都是以法律形式出现的，公共住房体系的建立也得益于法律的强力保障。在美国、日本、新加坡等国家，公共住房立法都是国家大法。

　　5．借鉴国际经验，大力发展公共租赁住房

　　很多国家在制定住房目标和发展规划时，都把中低收入群体的住房问题放在突出位置；在政策的制定上，重视对需求人群的市场细分，针对不同的人群实施相应的策略，从而在最大程度上实现社会效益和经济效益的统一；在相关住房政策颁布时，一旦缺乏法律上的支持，立法机关就会迅速地进行相关立法工作，细化政府的责任、义务和权力，同时也明确了住房政策的具体操作规则，使得政策有法可依、有法可行；西方国家市场经济高度发达，政府倾向于在现有的市场框架下寻求解决住房问题的最优方法，并且在这个过程中，政府利用多种手段多管齐下，从不同方面来支持制定的住房发展战略，如普遍运用了税收、补贴、配套设施建设等措施，而从结果上看，这些措施的运用对该国住房市场的发展可谓起到了良好的推动作用；重视租赁方式在解决住房问题中的作用。对社会出租住房的需求程度，本质上依赖于住房存量如何恰当地满足社会住房的需求。由于缺乏租赁价格合理的房屋是提供社会租赁住房的一个重要原因，因此，与住房补贴制度相比，许多国家已将社会出租住房作为一项重要的住房保障措施。同时，国外有完善的准入审查和退出制度，家庭收入诚信公开透明，这些都是实施公共租赁住房的关键。

　　四、当前公共租赁住房存在的主要问题

　　由于我国公共租赁住房刚刚起步，在不断完善的进程中也显现出一些突出问题，主要表现在以下四点：

　　1．制度法规体系尚不健全

　　目前国内仅深圳、厦门等几个城市推出了公共租赁住房管理办法，从国家层面上来看，还缺乏统一规范的法规制度或指导意见。而公共租赁住房的资格审核和后续管理将是一项非常复杂的工程，即使从目前各地已出台的相关管理办法看来也有许多需要改进的地方。另外，各地建设标准差异较大，缺乏统一的约束性，如有些地方规定只有40平方米，有些地方建设标准则达到90平方米。

　　2.覆盖人群相对较窄

　　如北京市，公共租赁住房就只限于已通过政策房审核的家庭。广州、深圳和厦门的覆盖人群也是针对城镇户籍人口。这主要是由于公共租赁住房刚刚起步，正处于摸索阶段，而最需要住房保障的流动人口还被排除在保障之外。如，常州市对公共租赁房准入限制为：符合申请条件的低收入住房困难家庭必须无房、具有常州市市区城市常住户口且实际居住三年以上、家庭人均年收入低于上年度市区人均可支配收入的80%%；符合以上条件且年满35周岁的单身人士也可申请。同时，公共租赁住房保障将实行年审制度，对已经享受公共租赁住房政策的低收入住房困难家庭及新就业人员的收入、人口、住房等变动情况进行年审。年审后不符合公共租赁住房保障范围者应当退出。常州市首批投入试点的公共租赁住房为200套。

　　3．紧金短缺，房源供给严重不足

　　按照厦门市的规划，在未来几年将投入136亿元建设4.5万套保障性租赁住房，基本解决夹心层无房户的住房难题。按照覆盖40％户籍人口的目标，可以全覆盖中低收入家庭。但由于面临着资金短缺、来源渠道不明确等问题，保障计划难以落实。在北京市的规划中，仅有两块公共租赁住房用地，总建筑面积不到26万平方米。由于房源筹集不足，北京市的公共租赁住房一再延期登记时间。土地收益流失、资金来源不足以及管理复杂是公共租赁住房供应短缺的主要原因。

　　4．维护成本较高，政府后续补贴较多

　　公共租赁住房对政府的管理效率提出了更高要求，同时，由于政府持有房源，后续的维护、更新改造以及管理方面等都需要投入大量的人力、物力和财力，这些都应在公共租赁住房计划中有充分的考虑。

　　五、公共租赁住房的发展前景

　　目前我国城乡居民人均住房面积已经接近30平方米，总体来看，城乡住房严重短缺时代已经基本结束，城镇住房自有率已超过70%%。但是，房价高涨、普通居民支付能力下降、现有保障性住房无法满足各类低收入家庭住房需求等问题日益突出。适合各种收入阶层、易灵活调整的公共租赁住房具有良好的长远发展前景。

　　1．建立长效保障机制，缓解供需矛盾

　　从过去量大面广的以出售为主的经济适用住房、限价房向公共租赁住房转变，与廉租住房共同构成保障性住房的供应体系。

　　对于大城市、特别是特大型城市，人口增长与土地资源紧缺的矛盾将是长期共存的。以销售为主的保障性住房供应模式，导致政府手中缺乏持续稳定的保障性房源，每年都要迫于低收入家庭的住房需求压力大量开工建设保障性住房。但随着中心城区、近城区可供土地的日益减少，保障性住房只能越建越远，势必会脱离低收入家庭的实际需求，引发新的社会矛盾，给政府住房保障造成两难的境地。

　　发展公共租赁住房，可以有效缓解土地供应紧张的矛盾，保证政府拥有大量流动性房源，长期来看，可形成可持续性的住房保障供应链。

　　2．完善保障制度，满足低收入家庭住房需求

　　公共租赁住房租金应根据家庭收入水平，住房的地段、面积和质量，分别确定不同的租金标准，在房源之间形成合理的级差，确保不同收入家庭享受相应的比较公平合理的政府补贴。收入较高的家庭，自身承担的房租相对较高，政府补贴较少；收入较低的家庭，自身承担的房租较低，享受的政府的补贴较多。

　　随着家庭收入的变化，政府可以灵活多变地调整补贴额度，重新划分个人和政府应负担的租金标准，有利于中低收入家庭享受住房保障这一惠民政策。

　　3．强化政府的调控作用，促进企业参与市场化运作

　　充分利用政府手中的经济杠杆，引导企业参与公共租赁住房的建设，通过税收、土地、金融等配套政策，鼓励并调节参与企业的利益分配，即建立和完善市场调节和政府保障相结合的保障性住房供应体系。政府也可通过市场化购买、租赁等方式获取房源，减少政府的寻租空间，活跃住房二级市场。实际上,广州已经有开发商开始探索公共租赁住房模式。国内首例由开发商出资、探索解决低收入人群居住问题的项目万汇楼已开业,市民只需要每月出450元就可租到30~40平方米的公寓，这是广东省建设厅批准的由广东省企业投资的面向低收入群体租赁住房试点项目。

　　公共租赁住房的后续管理也是将要面临的一个重大难题。政府成立专门机构进行管理容易导致退回到过去公房管理模式上，管理效率低、服务态度差。完全交给社会化物业管理公司，又容易带来双方的利益冲突。因此，公共租赁住房的物业管理宜在政府主导和监督下，市场化运作，政府监督，政府的维修和管理补贴应补在明处，接受社会监督。

　　4．发展政策性住房金融，拓展资金来源渠道

　　在英国住房改革中,专业金融机构即住房协会在社会住房建设筹集资金方面起到了重要的促进作用。在我国，不论是调整住房公积金的定位和资金使用方向，还是新建立政策性住房金融机构都已日益迫切。未来政策性住房金融机构的主要责任是向中低收入居民家庭提供优惠的低息住房贷款；向公共租赁住房开发建设单位提供长期信贷资金支持，解决资金来源瓶颈问题。

　　5．循序渐进,做好公共租赁住房的规划和前景设计

　　我国正处于城镇化和工业化快速发展阶段，公共租赁住房将有广阔的发展空间。在条件成熟时，我们逐步把公共租赁住房的保障范围扩大到城市非户籍家庭。但其发展也应本着循序渐进的原则，稳步推进，避免急于求成带来一系列问题。首先，在获取土地上，要对公共租赁住房用地给以较大的优惠政策，合理选址。因其面向城市低收入家庭，流动性较大，宜建在交通顺达，位置相对较方便的区域。其次，应合理规划，以建设小套型住房为主。按照节约用地的要求，确定适当的住房建设套型面积、建筑形态和建筑容积率。在兴建保障性住房小区时，力求做到自成体系，同时做好各项配套设施的建设，如商店、学校以及其他生活服务设施，加强小区的绿化、道路建设，特别要防止出现重建设轻管理的问题。