广东“以地养路”艰难推进

2月25日，公开对外招标的中国铁路总公司土地评估和土地授权经营资产处置项目评估机构选聘正式开标。这标志着中国铁路总公司正式启动了土地开发模式。

　　而在铁路沿线土地开发方面，经济第一大省广东一直走在全国前列。从2011年起，全国新上区域性地方城际铁路，原铁道部原则上都不再投资，改由省一级主导其融资、建设及商业运营。为解决建设资金问题，有些地方开始通过盘活铁路周边的土地资源，实现“以地养路”。

　　“以地养路”

　　2012年初，广东印发的《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制意见》提出，按照珠三角区域一体化发展的要求，采取TOD(Transit-Oriented Development，即以公共交通为导向)开发模式推进土地综合开发，打造一批城市综合体。通过对站点周边进行综合开发规划，并获得相关收益，对城际轨道运营可能出现的亏损进行补亏。

　　方案将沿线开发规模分为红线内开发用地规模和红线外开发备选用地规模。其用地规模原则上按照国土部、铁道部、住建部《关于发布〈新建铁路工程项目建设用地指标〉的通知》(建标〔2008〕232号)规定的上限标准确定。红线内的用地通常以划拨的形式取得，由广东省铁路建设投资集团(下称广东铁投)主导开发。

　　红线外土地开发采取“一市一公司、一地一政策”的原则，由省市联合开发，或者由沿线市负责开发，具体由省市协商确定。范围以各站场为中心，半径800米左右范围内尚未划拨、出让的国有土地，以及其他适合开发建设的土地作为开发备选用地。

　　北京交通大学经管学院教授赵坚说，这种场站开发模式仍面临着很多制约。例如，城市综合体建设属于城市规划，开发密度由规划部门说了算。如果规划部门要求容积率很低，开发的体量就很有限。此外，原来交通用地土地是属于划拨的，如果要转变用地性质，也会受到很多制约。

　　例如，要取得红线外的土地，就必须通过招、拍、挂的形式获取。铁投部门要拿到红线外的用地，得付出不小的成本。以清远市为例，2012年11月，铁投部门为了拿到清远银盏站附近10.47公顷的地块，付了5470万元。

　　在这个过程中，各地市的配合十分重要，广东刚开始推进的时候也遇到不少困难。广东铁投人士告诉记者：“目前广东省政府对TOD开发很支持，相对于前期，目前的进展还比较顺利。”

　　港铁模式难复制

　　赵坚说，在场站开发主体上，日本轨道交通建设的主体也是房地产开发的主体，但我国目前房地产和轨道交通是分开的，在机制建设上就会遇到很多问题。轨道交通和土地开发的结合，是一个长期的过程，收益周期也比较长，在我国铁路场站开发主体能否承受也是一个问题。

　　尤其是前期通过不小的代价取得土地之后，后期的商业开发仍需要投入不少资金，而回报的周期又比较长，作为铁路运营部门，就必须寻求外部的合作，寻找地产商共同开发车站及其上盖空间，因地制宜兴建大型住宅、写字楼或商场，出售这些物业所得的利润由地铁公司与发展商共享。而这正是港铁成熟的“轨道+物业”模式。

　　恒大地产一位高层曾在2012年底与广东铁投商谈合作开发TOD项目等事宜。该高层表达了恒大地产与广东铁投合作开发TOD项目的意向，对三水站TOD项目有浓厚的兴趣。广东铁投负责人亦希望双方共同探索“轨道+物业”的多方共赢的合作机制。

　　不过，到目前为止，双方并没有进一步的合作信息。

　　城际轨道与城市内部轨道交通之间的明显差别，也会影响这种场站开发模式的效果。中国城市规划设计研究院高级工程师孔令斌接受媒体采访时指出，TOD模式在城市里用得很多，目的就是想通过这种开发，一方面解决资金的平衡问题，另一方面聚集一批客流来服务轨道交通。城际轨道占地比较大，在票价等方面与城市轨道有一定差别，承担的主要是商务出行功能，客流量会比城市轨道小很多。

　　也就是说，城市内部地铁的场站商业开发，能够形成一个新的城市商业圈，商业价值会不断提高，而城际轨道的客流主要是商务出行旅客，一旦场站选址远离市中心，那么商业开发价值就要小很多。从现在看来，不少站点离市中心的距离都比较远。（来源：中国建筑新闻网）