调控新思维：摒弃老路，走上正路（上）

本文作者是我国住宅建设领域权威专家，从上世纪80年代起就开始研究住房问题，曾任国发 1998 23号文送审稿起草小组成员兼执笔人。近十几年来，作者一直坚持研究住房领域出现的各类新问题。本文系作者对10多年来调控效果的观察与反思，供业界参考。

1998年我国发布房改23号文以后，仅仅过了3年多的时间，国务院和有关主管部门就发现在我国住房领域里出现了许多突出问题。

于是从2002年到2013年，我国曾连续发布了8个有关楼市宏观调控的文件，着重调控有些城市房价上涨过快、有些城市房价过高、有些城市住房供应结构不合理、有些城市住房投资规模增长过快、有些城市市场秩序比较混乱以及有些城市住房投资和投机泛滥等突出问题。

现在回头看这十来年的调控，效果很不尽如人意。特就此话题，做如下分析。

一、到底要调控哪一“块”一直含混不清

许多同仁都知道，房地产分为两大“块”，即住房房地产和非住房房地产。如何处理两者在运行中出现的问题，存在着“质”的区别。即：非住房房地产属于一般商品的范畴，对它的问题，主要依靠市场自发调节来解决；住房房地产针对低收入群体部分则是属于福利事业范畴的特殊商品，对它的问题，则要由政府加强调控管理并采用处理福利事业的特殊办法来解决。这也是有些国家的政府机构设有住房部，却没有一个国家设立房地产部的原因。

这些年我国房地产领域产生的各种突出问题，大都是住房领域里的问题，各个宏观调控文件理所当然都应以住房为主题。

遗憾的是，我国发出的8个宏观调控文件，除了2005年和2006年两个文件以住房为主题外，其余6个文件都以房地产为主题。明明是住房房地产的问题，却硬要把不同质的非住房房地产拉过来，混在一起进行合并调控。这说明我们对到底要调控哪一“块”的问题，在认识上一直含混不清。这可能也是我国的宏观调控一直抓不住要害的一条重要原因。

二、根本原因是没认真执行23号文而走上了“老路”

西方国家进入资本主义社会以后，长期实行的是住房商品化制度。其基本理念是：住房是一种商品，应由市场自发调节；住房是一种生活用品，应由居民自行解决。这种制度也就是政府不管广大居民住房问题的制度（注：旧中国推行的也是住房商品化制度，即使“路有冻死骨”也无人关注）。

这一制度的要害是，广大中低收入者经济实力弱，他们中的许多人如果得不到政府的住房福利支持，很难解决好住房问题。

因此，西方国家进入资本主义社会以后较长时期社会经济和城市化加快发展的历史，也是住房问题不断涌现的历史。到了19世纪，住房问题更加突出，并己成为严重的社会问题。恩格斯在19世纪70年代发表的文章中，把它定性为“住房灾难”，并抨击资产阶级政府不去关心和解决广大居民的住房问题。

在社会各界反复批评政府住房问题产生的强大动力推动下，西方国家的政府人士和专家开始认真研讨住房问题。

终于在进入20世纪后，陆续地在许多国家取得了以下共识：住房是一种福利性、社会性很强的特殊商品（现在则普遍认定它是属于重要福利事业范畴的特殊商品），此前多年来对它推行住房商品化制度，是不断涌现许多住房问题直至“住房灾难”的主要原因。要彻底解决这一问题，必须改革这一旧制度。

于是，从20世纪初开始，许多国家陆续通过房改，摒弃了住房商品化制度，推行一种以住房福利为主并与住房商品适当结合的新制度。因为各国推行的新制度大同小异，后来人们把这些新制度统称为现代住房制度。由于现代住房制度能够有针对性地消除旧制度存在的弊端，因而推行现代住房制度的国家，都取得了显著成效。

根据邓小平同志1980年4月关于住房问题的“谈话”，我国于上世纪80年代也开始了房改。现在重新拜读“谈话”，可以清楚地认识到，“谈话”主要讲的是在发展的基础上健全现代住房制度。由于当时我国正在摒弃实行多年的计划经济，推行商品经济和市场经济，加上长期闭关锁国造成对国外情况了解甚少，当时就没有人知道住房商品化道路是许多西方国家通过房改抛弃了的老路。

在这样的大环境下，人们（包括我在内）自然而然地把邓小平同志的谈活误解为要在我国推行住房商品化道路，致使我国房改的进程，主要按住房商品化的要求来安排。

在房改进程中，我国曾多次派团出国考察，逐步提高了对外国推行现代住房制度的认识。因而1998年颁发的房改23号文决定，要在我国推行住房分类供应制度，即现代住房制度。制度的重点是对中低收入者和最低收入者做到有区别的保障房全覆盖。这也是对邓小平同志谈话最为正确的理解。由于当时住房商品化已有很深的影响，因而也把它作为指导思想写入了文件。

既然23号文这一具有法律效力的文件要求推行住房分类供应制度，其后的安排，就应该以尽快建立健全新制度为主。令人痛惜的是，当时走住房商品化道路的理念仍然占据上风，其后几年所采取的仍以住房商品化为主导的措施，而没有认真地按23号文办事。

到2000年，全国各地把可以出售的公房出售完毕使之成为可以自由买卖的私房，完成了彻底推倒住房低租金制度的“任务”（注：公房低租金制度是一种现代住房制度，旧公房是一种保障房，当时它对城镇居民的覆盖率为60%。先把它全都卖掉变成私房，然后再从头开始去建保障房，是我们在房改中下出的最大昏招）。

而在2002年以前的4年里，前2年有的城市建没了一两百套保障房，完成了向上级报喜和向老百姓宣传的任务就按兵不动。后2年建设保障房数量多一些的城市，也不过占总建房量的1%-3%，直到2007年也仅为5%左右。

可见，当时虽然已经挂出了要按23号文推行现代住房制度的牌子，但实际情况却是将原有的属于保障性质的公房“卖光了”，而每年新建的住房绝大多数又是商品房。也就是从上世纪80年代开始，经过10 20年走回头路的结果，到本世纪初我国基本上走回到了住房商品化占绝对优势的“老路”上。

既然西方国家在这条老路上曾经不断地涌现住房问题，直至产生“住房灾难”。我国走回到了这条“老路”上，在2002年开始发现产生了许多突出问题，也是理所当然的事。

三、不尽如人意的主要原因是在“老路”上调控

我国十多年来发出的8个宏观调控文件，没有一个文件去揭示产生诸多突出问题的根本原因是回到了住房商品化的“老路”上，也没有一个文件提出只有摒弃“老路”才能根治诸多突出问题的正确主张。

显而易见，过去的十来年，我们是呆在“老路”上搞宏观调控，因而只能对一些突出问题采取“头痛医头、脚痛医脚”的措施。

由于住房商品化制度是一个制造诸多住房问题直至“住房灾难”的制度，在它占据优势地位并继续发挥作用的情况下，采取“头痛医头、脚痛医脚”的措施就很难收到预想的效果。例如房价这个令人头痛的问题，硬是越医越痛。因此，必须坚决摒弃呆在“老路”上搞宏观调控的局面。

四、走“老路”产生了许多较难医治的“后遗症”

这十几年来，我国住房建设规模迅猛发展，为增加国内生产总值作出了重要贡献而“为人称道”。这样大的建设规模，如果能实行保障房占绝大比重的政策，完全有可能较快地实现保障房的全覆盖。

遗憾的是，这些年的实际是商品房占了绝大比重，不仅产生了许多突出问题，使许多居民的住房难未得解决，而且产生了许多较难“医治”的“后遗症”。

例一，有些城市的房价已经上涨到惊人的高度；例二，不仅建设了过多的商品房，而且与中低收入者住房需求无关的大套型商品房还占了过大的比重；例三，手里握有两三套、五六套甚至更多套住房的居民越来越多。据今年媒体曝光，陕西省有个城市的局长（处科级）贪污犯，竟拥有50套住房，可算是一个不光彩的旁证。（未完待续）（文/包宗华）（来源：中国建设报）